Nowelizacja ustawy o PTZ – podejście siódme

Próba znowelizowania ustawy o publicznym transporcie zbiorowym trwa od kilku lat. O poprzednim projekcie, z 28 grudnia ubiegłego roku, pisaliśmy m.in. tutaj oraz tutaj. W najnowszej wersji, z 16 lutego pierwsza poważna zmiana zawarta jest już w art. 1 – zakres przedmiotowy ustawy poszerzono do całego publicznego transportu zbiorowego, a nie tylko przewozów o charakterze użyteczności publicznej.

Bezsporne prawo do refundacji ulg przez gminę miejsko-wiejską

Jak zauważa Marcin Gromadzki, w części zawierającej definicje doprecyzowano pojęcie dworca oraz wprowadzono całkowicie nową definicję komunikacji miejskiej. Zakwalifikowane zostały do niej przewozy wykonywane w miastach na prawach powiatów i w gminach o statusie miast lub wykonywane „odpowiednio” w tych miastach i gminach powiązanych z nimi komunikacyjnie, jeżeli zostało zawarte porozumienie międzygminne dotyczące powierzenia zadań z zakresu publicznego transportu zbiorowego lub gminy te należą do związku międzygminnego lub związku powiatowo-gminnego, mających za zadanie realizację publicznego transportu zbiorowego. Za komunikację miejską uznano także metropolitalne przewozy pasażerskie.

– Definicja ta przesądza, że gminne przewozy pasażerskie, organizowane przez gminę-miejsko wiejską, nie będą miały statusu komunikacji miejskiej, a więc możliwe będzie w nich refundowanie ulg ustawowych z budżetu państwa – wyjaśnia ekspert. Bezsporne prawo do refundacji ulg ustawowych w stosunku do wszystkich przejazdów uzyska więc np. obecna komunikacja miejska w Czechowicach-Dziedzicach, Grodzisku Mazowieckim, Jędrzejowie, Łasku, Łomiankach, Nysie, Opocznie, Piszu, Swarzędzu lub Świeciu oraz komunikacja gminna w Krotoszynie, Pleszewie, Śremie lub Wieluniu. Nowa definicja linii komunikacyjnej umożliwia planowanie przewozów także po drogach wewnętrznych (do tej pory możliwe były wyłącznie drogi publiczne, aczkolwiek przepis ten nie był w praktyce przestrzegany).

Przewoźnikiem – w rozumieniu ustawy – stał się też przedsiębiorca wykonujący przewozy w publicznym transporcie zbiorowym na infrastrukturze kolei wąskotorowej. Doprecyzowano definicję wojewódzkich przewozów pasażerskich – w transporcie drogowym uznano za nie przewóz wykonywany poza granice administracyjne powiatu lub miasta na prawach powiatu i niewykraczający poza granice jednego województwa.

Wytyczne dla tworzenia połączeń 
 
Podobnie jak w poprzedniej wersji, nowy art. 5a. precyzuje, że publiczny transport zbiorowy zapewnia co najmniej połączenia pomiędzy miastem stanowiącym siedzibę wojewody i sejmiku województwa a miejscowościami stanowiącymi siedziby władz powiatów wchodzących w skład danego województwa oraz połączenia pomiędzy miejscowościami stanowiącymi siedziby władz powiatów sąsiadujących. - Są to konkretne wytyczne dla organizatorów na szczeblu wojewódzkim – uważa Gromadzki.

W obecnej wersji projektu utrzymano nowy ust. 2a w art. 7, zgodnie z którym gmina może powierzyć powiatowi na podstawie porozumienia pełnienie funkcji organizatora w zakresie gminnych przewozów pasażerskich. Na mocy ust. 2b umożliwiono powiatowi i województwu – w określonych warunkach – organizowanie przewozów wykraczających poza własne granice bez zawierania porozumień lub zawiązywania związków. - Jak wynika z moich doświadczeń praktycznych przy przygotowywaniu powiatowych planów transportowych, jest to bardzo ważne udogodnienie - stwierdza ekspert dodając, że analogicznego ułatwienia nie wprowadzono dla gmin. - Można się jedynie domyślać, że intencją autorów takiego zapisu było ograniczenie gminom możliwości penetrowania organizowanymi przez siebie przewozami obszarów gmin sąsiednich – np. w celu pozyskiwania uczniów  – przypuszcza. Zgodnie z projektem, trasowanie linii gminnej poza własne granice, wymagać będzie zawarcia porozumienia lub zawiązania związku gmin.

Zmiany w planach transportowych 

Zmiana art. 9 nakłada obowiązek opracowania planu transportowego przez każdego organizatora publicznego transportu zbiorowego, czyli każdą jednostkę samorządu terytorialnego – z wyjątkiem sytuacji, w której gmina powierzy organizację publicznego transportu zbiorowego powiatowi. W takim przypadku plan transportowy uwzględniający przewozy w tej gminie, opracowuje powiat. Jest to jedna z zachęt dla gmin do przekazywania zadania organizacji publicznego transportu zbiorowego na szczebel powiatowy – w celu osiągnięcia systemu zintegrowanego przynajmniej organizacyjnie.

Zmieniony art. 12 ust. 1 określa nowe elementy planu transportowego, do których należą: sieć komunikacyjna niezbędna do zaspokojenia potrzeb przewozowych społeczności na obszarze właściwości organizatora; zasady oznaczania poszczególnych linii tworzących sieć komunikacyjną; informacje o prognozowanej liczbie pasażerów obsługiwanych na danej linii komunikacyjnej z uwzględnieniem potoków pasażerskich w określonych przez organizatora przedziałach czasowych w ciągu doby oraz poszczególnych dni tygodnia; informacje o pakietach linii komunikacyjnych obejmujących co najmniej jedną linię komunikacyjną o dużym potoku pasażerskim i co najmniej jedną linię komunikacyjną o małym potoku pasażerskim wraz z informacją o planowanych rozkładach jazdy, przewidzianych do obsługi przez operatorów w transporcie drogowym, z wyłączeniem komunikacji miejskiej.

Z badaniami i z elektromobilnością 

– Przywołany artykuł nakłada na organizatorów szereg nienazwanych wprost, aczkolwiek kosztownych obowiązków. Zobligowanie do uwzględnienia w planie transportowym sieci komunikacyjnej niezbędnej do zaspokojenia potrzeb przewozowych społeczności na obszarze właściwości organizatora oznacza bowiem jego zobowiązanie do zbadania tych potrzeb – stwierdza Marcin Gromadzki. Jak dodaje, badania marketingowe potrzeb przewozowych w transporcie należą do najtrudniejszych i najkosztowniejszych, gdyż w trakcie badania pod uwagę należy brać zarówno popyt efektywny, jak i potencjalny, czyli część podróży realizowanych samochodami osobowymi lub w ogóle nierealizowanych np. ze względu na nieodpowiednią ofertę przewozową w obecnych uwarunkowaniach. Z tego samego powodu zakres podmiotowy badań powinien obejmować nie tylko pasażerów, ale także osoby z niego niekorzystające (mieszkańców badanego obszaru).

– Jako projektanta systemów transportowych, cieszy mnie zapis o konieczności wypracowania i zawarcia w planie zasad oznaczania poszczególnych linii tworzących sieć komunikacyjną, bo w przewozach pozamiejskich mamy w Polsce w tym zakresie ewidentne braki (w niektórych przedsiębiorstwach PKS nadal powszechne jest np. eksponowanie na taśmach przeznaczonych dla numeru linii końcówki numeru rejestracyjnego autobusu – zwłaszcza w wyposażonych w duży świetlik nad przednią szybą autobusach marki DAB) – stwierdza.

Do badań trzeba zacząć zbierać dane... już teraz

W zobowiązaniu do zawarcia w planie transportowym informacji o liniach o „dużym” i „małym” potoku pasażerskim, zaszyte jest z kolei zalecenie przeprowadzenia badań potoków pasażerskich, czyli badań marketingowych wielkości popytu w już funkcjonującej sieci połączeń. Jak zauwaza, ekspert, z obowiązku tego nie zwolniono organizatorów komunikacji miejskiej – pomimo, że nie dotyczy jej obowiązek pakietowania zamówienia, które to pakietowanie także należy opisać w planie transportowym.

Nowością jest konieczność ujęcia w planie linii komunikacyjnych, na których przewidywane jest wykorzystanie pojazdów elektrycznych lub pojazdów napędzanych gazem ziemnym oraz planowanego terminu rozpoczęcia ich użytkowania. W tym celu przed sporządzeniem planu trzeba dysponować analizą, o której mowa w ustawie o elektromobilności i paliwach alternatywnych.

W art. 12 dodano też ust. 1b, w którym określono, że plan transportowy może przewidywać wprowadzenie zintegrowanego systemu taryfowo-biletowego. – Czy należy to interpretować jako możliwość narzucenia uczestnikom gry rynkowej takiego systemu? –zastanawia się ekspert.

W ustawie jest kilka zapisów, które karzą opierać się na wynikach przeprowadzonych badań marketingowych. – Organizatorzy powinni już bezwzględnie przystępować do zbierania danych – przeprowadzania badań marketingowych w reprezentatywnym okresie wiosennym, przed końcem nauki przez ostatnie klasy szkół – uważa ekspert. Czasu na zebranie niezbędnych informacji z badań jest więc bardzo mało.

Wymagane także badania rentowności

Bieżący projekt zachowuje nowy art. 19a, zgodnie z którym w transporcie drogowym, z wyłączeniem komunikacji miejskiej, organizator dokonuje wyboru operatora na poszczególne pakiety linii komunikacyjnych, określone w planach transportowych. Górny limit wielkości pakietu ustalono na poziomie 80 000 wozokilometrów miesięcznie (uzasadniając to wynikiem iloczynu: 23 pojazdy w ruchu x 116 km średnio dziennie).

W art. 19a wskazano dodatkowo, że linie o spodziewanym dużym i małym potoku pasażerskim, powinny być rozłożone równomiernie pomiędzy poszczególne pakiety. Jak zauważa Gromadzki, w kolejnym miejscu zobowiązano więc znowu organizatorów przewozów innych niż komunikacja miejska do prowadzenia bardzo kosztownych badań rentowności poszczególnych linii (w uzasadnieniu regulacji można przeczytać, że rozwiązanie to ma zapewnić równomierne rozłożenie rentownych linii komunikacyjnych w ramach danego pakietu).

Znów bez kryterium wieku taboru

W obecnym projekcie zachowano kontrowersyjne brzmienie art. 21, który uniemożliwia zastosowanie kryterium liczby i wieku środków transportu, niezbędnych do realizacji usług, które przedsiębiorca posiada w chwili składania oferty lub w których posiadaniu będzie najpóźniej w chwili rozpoczęcia świadczenia usług do oceny oferty przy udzielaniu zamówienia publicznego na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego. Zapis ten – jak można przeczytać w uzasadnieniu – ma uniemożliwić organizatorowi „ustawiania liczby i wieku taboru, którym dysponuje przedsiębiorca jako kryterium oceny ofert”, celem zapewnienia przewoźnikom równych szans udziału w procedurze przetargowej. Zapis ten jest niefortunny, w dodatku można go skutecznie ominąć – poprzez wprowadzenie kryterium wieku taboru jako wymogu, a nie elementu oceny oferty.

Zdaniem eksperta dobrą zmianą, zwiększającą elastyczność działania organizatorów, jest z kolei zniesienie obowiązku publikacji w Dzienniku Unii Europejskiej ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w przypadku, gdy umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma dotyczyć świadczenia tych usług w wymiarze mniejszym niż 50 000 kilometrów rocznie (zmieniany art. 23).  – Zmiana ta sprawia mi szczególną satysfakcję, gdyż o nią wnioskowałem, aczkolwiek w bieżącym projekcie doszedł niezrozumiały dla mnie obowiązek dodatkowy – zamieszczenia ogłoszenia o planowanym zamówieniu takich przewozów w niewielkim wymiarze z aż rocznym wyprzedzeniem w Biuletynie Informacji Publicznej. Cel zmiany zapisu został w ten sposób zniweczony – wskazuje ekspert.

Zmieniany art. 24 uniemożliwia zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego bez ujęcia przedmiotu umowy (linii komunikacyjnej, linii komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej) w planie transportowym obowiązującym na obszarze właściwości danego organizatora. W art. 24 zawarto również szereg wytycznych i ograniczeń w zakresie zamówienia organizatora, służących demonopolizacji lokalnych rynków. Zmiana art. 25 skraca z 10 do 5 lat możliwą maksymalną długość umowy w przewozach gminnych, międzywojewódzkich, powiatowych, powiatowo-gminnych i wojewódzkich, przekreślając tym samym sens inwestowania w nowy tabor w tych przewozach. Połowicznym sukcesem jest natomiast zachowanie terminu 10-letniego jako maksymalnego dla umów przewozowych w komunikacji miejskiej.

Przewozy komercyjne tylko międzywojewódzkie

Najpoważniejszą, fundamentalną zmianę w organizacji rynku przewozów drogowych w publicznym transporcie zbiorowym wprowadza nowa treść art. 30, który przewiduje ograniczenie zakresu przewozów wykonywanych przez przedsiębiorcę po dokonaniu zgłoszenia o zamiarze wykonywania przewozu, czyli przewozów komercyjnych, wyłącznie do przewozów międzywojewódzkich. W przewozach komercyjnych (międzywojewódzkich) także obowiązywać będą ulgi ustawowe (art. 46 ust. 1 pkt 10).

– Każdy inny przewóz w transporcie drogowym będzie miał charakter użyteczności publicznej i będzie musiał odbywać się na zamówienie (i na podstawie umowy) organizatora – podkreśla Gromadzki. Jak dodaje, dodany ust. 2a w art. 46 zakazuje zlecania operatorowi lub przewoźnikowi (lub podmiotom z nimi powiązanymi) realizacji części lub całości zadań z zakresu organizacji publicznego transportu zbiorowego – jeżeli wykonywanie tych zadań mogłoby mieć wpływ na konkurencyjność przewozów w zakresie publicznego transportu zbiorowego. – Jeżeli dobrze odczytuję intencje ustawodawcy, cedowanie na operatora np. konstrukcji szczegółów oferty przewozowej lub zamieszczania informacji przystankowej, zakazane będzie w sytuacjach, gdy na danym rynku występuje jakakolwiek konkurencja – wyjaśnia.

Nowy art. 48a umożliwia organizatorowi nałożenie na operatora lub przewoźnika obowiązku przekazania w wyznaczonym terminie informacji związanych z przewozem osób, zaś w art. 64 dodano ust. 4, na mocy którego wprowadzono karę pieniężną w kwocie 1000 zł za niewypełnienie tego obowiązku. Na podstawie zapisów przywołanego artykułu samorząd będzie mógł oczekiwać zarówno od operatorów, jak i od przewoźników komercyjnych, przekazywania danych o liczbie pasażerów i przychodowości poszczególnych kursów czy też linii.

Co z ulgami?

Sporo miejsca poświęcono w projekcie finansowaniu publicznego transportu zbiorowego. Refundacja ulg ustawowych z budżetu państwa należna będzie – w przeciwieństwie do zasad, które miały wejść w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. – zarówno operatorowi, jak i przewoźnikowi, z zastrzeżeniem, że przewoźnicy będą mogli obsługiwać wyłącznie linie międzywojewódzkie. W dalszym ciągu z dopłat do ulg ustawowych wyłączona zostanie komunikacja miejska.

W transporcie drogowym straty operatorów z tytułu honorowania ulg ustawowych będą refundowane operatorom poprzez organizatorów, zaś przewoźnikom – poprzez samorządy województw. Wypłata środków może nastąpić na wniosek i po weryfikacji dokumentów potwierdzających wysokość utraconych przychodów przez właściwego organizatora lub samorząd województwa. Zapisy te oznaczają scedowanie na organizatorów dość znaczących obowiązków kontrolno-weryfikacyjnych, do których nie są one obecnie przygotowane. Tryb wypłaty dofinansowania i zasady kontroli jego wykorzystania, muszą zostać określone w umowie o świadczenie usług przewozowych. Środki na dofinansowanie operatorom utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych przejazdów ulgowych będą przekazywane organizatorom – na podstawie ich wniosków – przez samorządy województw.

Czas wrogiem zmian

– Obecny projekt jest już kolejnym, który zawiera określoną wizję funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego, a mianowicie: przewozy użyteczności publicznej wykonywane na podstawie umów z jednostkami samorządu terytorialnego – na szczeblu od gminnego do wojewódzkiego i przewozy komercyjne tylko jako międzywojewódzkie. Wizja ta wydaje się logiczna i spójna, a do jej sensownego ziszczenia brakuje już tylko zmian dosłownie kilku zapisów w treści (jak np. skreślenia skrócenia maksymalnego czasu trwania umów do 5 lat) oraz zapewnienia samorządom i dzisiejszym przewoźnikom wystarczającego czasu na dostosowanie się do wszystkich wprowadzanych ustawą wymogów – stwierdza Marcin Gromadzki, że właśnie z tym czasem jest najgorzej, gdyż założone rygorystyczne terminy, nie są możliwe do spełnienia.

Zgodnie z projektem, postępowania administracyjne w sprawach potwierdzeń zgłoszenia przewozu wszczęte na podstawie przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowelizacji, podlegają umorzeniu. Analogicznie, postępowania w sprawach umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji, nie będą kontynuowane. Umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, zawarte na podstawie przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym przed dniem wejścia w życie nowelizacji, mogą obowiązywać przez okres na który zostały zawarte.

Przewoźnicy, którzy uzyskali potwierdzenie zgłoszenia przewozu wydane na podstawie zgłoszenia przed dniem wejścia w życie nowelizacji, dokonują zwrotu potwierdzenia zgłoszenia przewozu do właściwego organizatora.

– Prawdziwe cuda zaczynają się jednak od art. 8 nowelizacji – zauważa ekspert. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, w terminie do dnia 31 maja 2018 r. organizatorzy publicznego transportu zbiorowego, z wyłączeniem ministra właściwego ds. transportu, mają czas na dostosowanie obowiązujących na obszarach ich właściwości planów transportowych do nowych wymagań, z uwzględnieniem „co najmniej” linii komunikacyjnych obsługiwanych w dniu 1 czerwca 2017 r. przez przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w krajowym transporcie drogowym na podstawie dotychczasowych przepisów. – Nawet gdyby nowelizacja ustawy zostałaby przyjęta i uprawomocniła się do końca kwietnia 2018 r., to i tak ten termin byłby niemożliwy do spełnienia (trzeba uwzględnić czas na przesunięcia środków budżetowych na aktualizację planów transportowych, kontraktowanie wykonawców tych planów, proces sporządzania planów i minimum 21-dniowe konsultacje społeczne) – wskazuje.

– Pamiętać również należy, że gminy liczące powyżej 50 tys. mieszkańców, na podstawie ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych, zobowiązane są do sporządzenia do 31 grudnia 2018 r. analizy kosztów i korzyści związanych z wykorzystaniem, przy świadczeniu usług komunikacji miejskiej, autobusów zeroemisyjnych oraz innych środków transportu, w których do napędu wykorzystywane są wyłącznie silniki, których cykl pracy nie powoduje emisji gazów cieplarnianych lub innych substancji objętych systemem zarządzania emisjami gazów cieplarnianych. Gminy te do dnia 22 lutego 2019 r. muszą zaś zaktualizować swoje plany transportowe, z uwzględnieniem wyników analizy, o której mowa wyżej. Obowiązek sporządzenia planu transportowego w zupełnie nierealnym terminie do dnia 31 maja 2018 r. nałożono również na te samorządy, które obecnie – z przyczyn demograficznych albo wskutek decyzji o rezygnacji z roli organizatora przewozów o charakterze użyteczności publicznej – planów transportowych dotąd nie opracowywały – zauważa.

–  W myśl projektu, wszyscy organizatorzy, czyli de facto wszystkie jednostki samorządu terytorialnego, zobligowane zostały do opublikowania ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na usługi przewozowe nie później niż w dniu 1 czerwca 2018 r. Utrzymano przy tym zakłócający strukturę rynku zapis, że przy udzielaniu pierwszego zamówienia publicznego na obsługę pakietów linii komunikacyjnych po wejściu w życie nowelizacji ustawy, jednym z kryteriów oceny oferty będzie wymóg prowadzenia działalności w zakresie krajowych przewozów drogowych osób na obszarze właściwości organizatora i posiadania siedziby w województwie, w którym znajduje się obszar właściwości organizatora, przez przedsiębiorcę składającego ofertę, co najmniej przez ostatnie 3 lata poprzedzające dzień przystąpienia do przetargu (wagę tego kryterium określono aż na 60%) – podsumowuje.

Wejście w życie postanowień ustawy dotyczących organizacji rynku publicznego transportu zbiorowego przewidziano z dniem 1 stycznia 2019 r.