Co zmienią nowe przepisy transportu publicznego?

Od 1 stycznia 2017 r. zmienia się system refundacji ulg ustawowych z tytułu utraty przychodów, spowodowanej stosowaniem uprawnień pasażerów do ulg określonych ustawami. Rekompensata z tego tytułu, co do zasady, pokrywana jest zawsze z budżetu państwa, a otrzymywać ją może każdy przewoźnik drogowy, świadczący legalnie (na podstawie otrzymanego zezwolenia) regularne usługi przewozowe – po spełnieniu określonych warunków formalnych (nie są one wygórowane) i podpisaniu umowy z urzędem marszałkowskim. – Potrzebę zmian w tym zakresie wzmiankowano już przed rokiem 2004 – mówi Marcin Gromadzki z Public Transport Consulting.

Rekompensata ulg ustawowych nie przysługuje w komunikacji miejskiej, ponieważ Ustawa o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, która reguluje większość tych uprawnień w komunikacji autobusowej zwykłej, nie ma zastosowania do komunikacji miejskiej. – Próbował z tym walczyć Lech Kaczyński, kiedy był prezydentem Warszawy [w tym celu wprowadzono nawet oddzielne ulgi – ustawową 50% i gminną 48%). Zaskarżył państwo polskie, ale przegrał – mówi Gromadzki. – Nie zmieniła także tego faktu Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym z 2010 r. Środowisko komunikacji miejskiej oczekiwało, że akt prawny przede wszystkim zintegruje poziom ulg. Dzisiaj mamy bardzo poważny kłopot z tego tytułu, chociażby dlatego, że te same grupy społeczne uprawnione są do różny ulg w komunikacji kolejowej, autobusowej innej niż komunikacja miejska i w komunikacji miejskiej. To jest bardzo poważna bariera w integracji taryfowej. Gdyby jej nie było, zdecydowanie łatwiej byłoby wzorem państw zachodnich wprowadzać zintegrowane systemy taryfowe w aglomeracjach – dodaje.

Liberalizacja rynku

Nowe przepisy przede wszystkim wniosą brak obowiązku uzyskania zezwolenia na komercyjne wykonywanie przewozów regularnych od 2017 r. Oznacza to, że rynek przewozowy w kraju mocno się zliberalizuje. Wystarczy, że przedsiębiorca zgłosi jedynie chęć wykonywania przewozu osób, niebędący przewozem o charakterze użyteczności publicznej, do właściwej ze względu na obszar działalności jednostki samorządu terytorialnego. Zadaniem samorządu będzie w tej materii wydać potwierdzenie zgłoszenia przewozu.

– Można się spodziewać, że tam, gdzie nie będą uczestniczyć w finansowaniu przewozów środki publiczne, nastąpi wzrost oferty przewozowej. Dlatego, że jest marchewka, czyli liberalizacja, ale także jest i kij. Przewoźnik, który świadczyć będzie usługi na podstawie tylko potwierdzenia zgłoszenia przewozu, nie będzie mógł uzyskiwać rekompensaty udzielanych ulg ustawowych – zaznacza Marcin Gromadzki.

Nowy podmiot – operator

Jak zatem ustawodawca rozwiązał kwestię dotyczącą rozliczania się z ulg ustawowych? W myśl nowych przepisów to jednostki samorządu terytorialnego staną się teraz organizatorem przewozów. Ustawa rozróżniać będzie przewoźnika, który prowadzi działalność komercyjną na własne ryzyko finansowe i bez żadnych środków publicznych. Z kolei operator to zakontraktowany podmiot przez organizatora, czyli jednostkę samorządu terytorialnego, któremu przysługiwać będzie refundacja ze środków publicznych. – W nowych uregulowaniach prawnych rekompensatę otrzymywać będzie, nie tak jak dzisiaj przewoźnik na podstawie umowy z urzędem marszałkowskim, ale organizator, który dopiero wypłaci tę rekompensatę operatorowi publicznego transportu zbiorowego, czyli podmiotowi, który na zlecenie organizatora zgodnie z umową zawartą w jednym z trybów zawartych przewidzianych w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym, świadczyć będzie usługi przewozowe – zaznacza Gromadzki.

Warunkiem otrzymania takiej rekompensaty będzie, podobnie jak i dziś, stosowanie kas fiskalnych z odpowiednim oprogramowaniem, posiadających pozytywną opinię ministra do spraw finansów. Organizator, czyli jednostka władzy samorządowej, będzie mógł stanowić w drodze uchwały ceny usług przewozowych. Będzie miał on również prawo ustanowienia ulg – innych niż ustawowe, z zaznaczeniem, że obciążą one wyłącznie jego budżet. Tak samo dzieje się chociażby w komunikacji miejskiej we wszystkich gminach, które same pokrywają jej funkcjonowanie i stosowane w niej ulgi, jak np. ta związana z wiekiem, kiedy to przysługują darmowe przejazdy osobom najczęściej po 70 roku życia. – W rozliczeniach z operatorem musi więc być możliwość ustalenia, które przychody zostały utracone z tytułu stosowania ulg ustawowych, a które – z tytułu stosowania ulg ustanowionych przez organizatora – podkreśla Gromadzki.

Jak wypłacić pieniądze?

Nowe przepisy skomplikują również procedurę przekazywania rekompensaty z tytułu stosowania ulg ustawowych. Operator będzie musiał zgłosić się do organizatora z wnioskiem o rekompensatę oraz – w sytuacji zakontraktowania jego usług w niektórych trybach – określić wysokość poniesionych kosztów i utraconych przychodów. Następnie, podaje Gromadzki, obowiązkiem organizatora będzie weryfikacja wniosku i dopiero po jej dokonaniu, organizator będzie mógł wystąpić do urzędu marszałkowskiego z wnioskiem o przekazanie rekompensaty do wysokości poniesionej przez operatora straty w związku ze stosowaniem ulg ustawowych. – Do tej pory nie było pośredniego szczebla kontroli w postaci organizatora. W procesie uczestniczyli wyłącznie przewoźnicy i urzędy marszałkowskie, które ich skrupulatnie kontrolowały ¬– wyjaśnia Gromadzki.

Co więcej, dzisiaj urząd marszałkowski w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ma regres na przewoźnika. W nowych uwarunkowaniach regres będzie dotyczył jednostki, która zweryfikowała wniosek operatora. – To zupełnie nowy obowiązek jednostek samorządu terytorialnego. Teraz wszelkie kontrole związane z prawidłową sprzedażą biletów z obowiązującymi ulgami staną się domeną jednostki samorządu terytorialnego – zaznacza.

Aby dotychczasowy przewoźnik otrzymał taką rekompensatę, musi stać się operatorem, czyli musi być podpisana umowa na realizację przewozów z organizatorem. Z kolei umowa taka może obejmować tylko linie komunikacyjne lub sieć komunikacyjną, które są zamieszczone w planie transportowym. Opracować ją zobowiązane są gminy powyżej 50 tys. mieszkańców, powiaty powyżej 80 tys. mieszkańców i obowiązkowo każde województwo. W przypadku mniejszych samorządów, powinny one wyznaczyć linie użyteczności publicznej w drodze uchwały. Jeżeli samorząd nie wyrazi chęci do realizowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej, nie musi zlecać opracowania owej dokumentacji, straci tym samym prawo do rekompensaty. Rekompensata przysługuje w nowych uwarunkowaniach w wojewódzkich i powiatowych przewozach pasażerskich, zaś w gminnych tylko wówczas – gdy nie są one komunikacją miejską.

W liniach regionalnych na ulgowym

Marcin Gromadzki celowo podkreśla zagrożenia, jakie płyną z nowych uwarunkowań prawnych. – Im mniejszy szczebel lokalny, tym mniejsze znaczenie ma refundacja ulg. W przewozach dalekobieżnych, między miastami, refundacja na liniach pospiesznych to zaledwie kilka procent z całości przychodów – zaznacza. Sytuacja się mocno komplikuje w przypadku linii lokalnych, gdzie udział ulg ustawowych przysługujących pasażerom jest już znaczący. – Aktualnie, w skali kraju udział ten stanowi przeciętnie – w zależności od regionu – od jednej trzeciej do jednej czwartej całości przychodów przewoźników świadczących usługi na liniach komunikacji zwykłej – podkreśla Gromadzki.

Inaczej ma się sprawa w przewozach, które stanowią dedykowane gminne dowozy dzieci do szkół, organizowane teraz jako ogólnodostępne tylko w celu pozyskania rekompensaty. Z wymiaru ulgi przysługującej przy zakupie biletów miesięcznych przez uczniów, gmina uzyskuje 49% przychodu z rekompensaty. – W uproszczeniu można więc stwierdzić, że w tych przewozach budżet państwa w połowie pokrywa gminom ich koszt – komentuje Gromadzki. Zatem zaprzestanie dla tych gmin refundacji stanowić będzie katastrofę finansową, bo będą musiały dwa razy więcej wydać na gminne przewozy szkolne.

Grozi nam wykluczenie transportowe

Jednym z problemów, w przypadku nowych przepisów będzie bieda samorządów. – Jeżeli samorządy nie podejmą się roli organizowania przewozów, bo przestraszą się nadmiaru obowiązków, to bezpardonowo ta komunikacja zostanie zlikwidowana. Wtedy wydatki gmin na przewozy szkolne będzie trzeba pomnożyć razy dwa, a pasażerowie stracą ofertę przewozową. Już dzisiaj jest szereg miejsc w kraju, gdzie mamy bardzo niewiele kursów – wyjaśnia Marcin Gromadzki. Brak refundacji z budżetu państwa zmusi przewoźników do zrównania cen wszystkich biletów. – Jak zrówna się ceny, to ludzie przestaną jeździć, a operatorzy, czyli przewoźnicy, obniżą liczbę kursów i to jest to największe zagrożenie – wyjaśnia Gromadzki.

Z pewnością będzie to wielka strata dla mieszkańców najbiedniejszych części Polski, czyli właśnie tych, którzy mieszkają najdalej od ośrodków wojewódzkich i powiatowych. – Wszędzie tam, gdzie jesteśmy w strefie podmiejskiej dużych miast, jest na tyle dużo mieszkańców, że i gminy są bogatsze, i sieć połączeń bywa zróżnicowana, gdyż jest infrastruktura kolejowa, jest komunikacja miejska – wymienia. Natomiast w tych najbardziej peryferyjnych obszarach obsługiwanych tylko drogową komunikacją regionalną pojawi się bardzo poważny problem. – Ten problem nazywa się wykluczeniem transportowym, który jest elementem wykluczenia społecznego mieszkańców, z czym walczymy w całej Unii – podkreśla Gromadzki.

Problem ten najmniej będzie dotyczył jednak tych obszarów dzisiaj intensywnie obsługiwanych przez wielu przewoźników między miastami, gdzie występuje duża konkurencja wzdłuż głównych tras. Tam wciąż generowany jest dwukierunkowy popyt, który będzie utrzymywał te połączenia.