Gromadzki: Zmiany w ustawie o PTZ wymagają dopracowania

Blisko dekadę przed uchwaleniem ustawy o publicznym transporcie zbiorowym – bo aż tyle czasu trwały prace nad tym aktem prawnym – należałem do grupy osób, która opowiadała się przeciwko takiej regulacji, wychodząc z założenia, że nowa ustawa zwiększy jedynie obowiązki biurokratyczne oraz utrudni działanie organizatorów i operatorów, wcale nie likwidując „białych plam” na mapie transportowej kraju. Mój punkt widzenia zmieniło uchwalenie Rozporządzenia (WE) 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. – oczywistym się bowiem stało, że niezbędna jest regulacja krajowa. Skoro więc mamy już ustawę o PTZ, to jej nowelizacja wydaje się najsensowniejszym kierunkiem dostosowania polskiego prawa do regulacji wspólnotowych.

Trudno jednoznacznie odpowiedzieć, gdyż powstało już sześć wersji projektu nowelizacji ustawy, dość mocno się od siebie różniących. Kolejne projekty albo wychodziły naprzeciw oczekiwaniom stowarzyszeń przewoźników, albo samorządów i w związku tym – w zależności od kierunku proponowanych zmian legislacyjnych – budziły negatywne emocje oponentów reprezentujących drugą stronę. Ministerstwo, pod wpływem otrzymywanych wniosków, próbowało pogodzić interesy wszystkich zainteresowanych i stąd tak diametralne zmiany w kolejnych projektach.

Wśród jego zalet wymieniłbym m. in. nową definicję komunikacji miejskiej, wyłączającą z refundacji ulg ustawowych przewozy wykonywane w relacjach objętych porozumieniami komunalnymi i konkurujące z nimi – aczkolwiek ustawowe ograniczenie zasięgu komunikacji miejskiej do samorządów oddalonych od granic administracyjnych miasta organizatora o nie więcej niż 25 km wydaje się zbędne. Krokiem w dobrą stronę jest nowa definicja wojewódzkich przewozów pasażerskich, włączająca do nich przewozy wykonywane poza granice administracyjne miasta na prawach powiatu, a także sprecyzowanie minimalnego zakresu przestrzennego przewozów w publicznym transporcie zbiorowym. Dobrą stroną projektu jest wprowadzenie możliwości powierzenia przez gminę powiatowi – na podstawie porozumienia – pełnienia funkcji organizatora w zakresie gminnych przewozów pasażerskich i wyraźną zachętę do takiego powierzenia, wynikającą z przeniesienia – w przypadku przekazania kompetencji powiatowi – obowiązku sporządzenia planu transportowego na powiat. To także uproszczenie planów transportowych i zobligowanie do ich sporządzenia wszystkich organizatorów, konieczność zawarcia w planie transportowym opisu sposobu realizowania dowozów dzieci do szkół, wreszcie zniesienie obowiązku publikowania ogłoszenia intencyjnego dla przewozów o wymiarze mniejszym niż 50 tys. km rocznie (zmniejszenie biurokracji) – aczkolwiek w mojej ocenie należałoby pójść jeszcze dalej i przewozy w tak małym wymiarze zwolnić w całości z ogłoszeń intencyjnych.

Jako zagrożenie postrzegam ograniczenie możliwości wykonywania przewozów komercyjnych tylko do relacji międzywojewódzkich. W przypadku bierności samorządów jako organizatorów publicznego transportu zbiorowego rozległe obszary zostaną całkowicie pozbawione obsługi komunikacyjnej, gdyż zgodnie z tym projektem przewozy na zasadach komercyjnych nie mogłyby już funkcjonować na trasach gminnych, powiatowych i wojewódzkich.

Każde rozsądne otwarcie rynku usług dofinansowywanych ze środków publicznych w dłuższym czasie powoduje wzrost konkurencyjności i jakości usług przewozowych. Dowodzą temu przykłady z Europy Zachodniej czy też z Czech. Można więc śmiało zakładać, że podobny mechanizm zadziała także i w naszym kraju.

Nie jestem specjalnym entuzjastą wynikającej z ustawy pakietyzacji zamówienia organizatora – uważam, że samorządy powinny mieć w tym zakresie swobodę decydowania. Jeżeli już jednak pakiety miałyby zostać wprowadzone, to w obecnym kształcie są one zbyt małe – powinny obejmować trzykrotnie większą pracę eksploatacyjną, tj. około 240 tys. wozokilometrów miesięcznie. Nadmierne rozdrobnienie zamówienia zdezintegruje pod względem taryfowo-biletowym i rozkładowym ofertę przewozową na danym obszarze, czemu powinno się przeciwdziałać.

Jak wspomniałem, mam nadzieję, że samorządy gminne powszechnie skorzystają z możliwości powierzenia powiatowi pełnienia funkcji organizatora w zakresie gminnych przewozów pasażerskich, co zmniejszy liczbę organizatorów i tym samym planów transportowych. Na Pomorzu już w poprzednich uwarunkowaniach planowania transportu takie plany miały samorządy gminne z powiatów wejherowskiego i puckiego oraz słupskiego i lęborskiego, teraz zapisy ustawowe jeszcze wzmocnią skłonność samorządów do organizowania transportu w sposób zintegrowany dla kilku jednostek. Sam plan transportowy będzie prostszy i – zamiast informacji np. o walorach turystycznych danego obszaru – stanowić będzie zbiór danych przydatnych w planowaniu transportu. Niewątpliwym walorem jest zobowiązanie samorządów do przeprowadzenia swoistej inwentaryzacji wszystkich przewozów osób realizowanych na ich obszarze. A mamy w kraju szereg przykładów samorządów, które zlecają w tych samych godzinach i na tych samych trasach zamknięte przewozy szkolne i ogólnodostępne kursy, a jednocześnie utyskują na pozbawienie części ich obszarów komercyjnej obsługi przewozowej. Często powodem takiego postępowania jest niewiedza o faktycznym kształcie sieci komunikacyjnej w danej jednostce samorządu terytorialnego. W projektowanych zapisach brakuje mi jeszcze tylko zobowiązania do oceny realizacji przewozów zgodnie z zezwoleniami, w tym w szczególności, czy wszystkie kursy zaplanowane w rozkładach jazdy stanowiących załączniki do zezwoleń są stale wykonywane.

Najlepszym rozwiązaniem jest wspomniane wcześniej podpisanie porozumienia przekazującego organizację publicznego transportu zbiorowego na wyższy szczebel. Rozwiązania integrujące zarządzanie usługami publicznego transportu zbiorowego na obszarze kilku jednostek samorządu od wielu lat funkcjonują przecież w komunikacji miejskiej i znakomicie się sprawdzają.

Zdecydowanie tak. To pierwsze w polskim prawie określenie minimum kształtu sieci komunikacyjnej na poziomie wojewódzkim.

W mojej ocenie tak, aczkolwiek specjalizuję się bardziej w przewozach drogowych osób. Wolałbym więc uniknąć odpowiedzi na to pytanie.

Nowa definicja linii komunikacyjnej uwzględnia możliwość wytyczania tras nie tylko po drogach publicznych, ale i po drogach wewnętrznych, jest więc adekwatna do stanu faktycznego. W przypadku definicji dworca nastąpiło jej doprecyzowanie, o które zabiegali przewoźnicy. Zmiana definicji komunikacji miejskiej, o której wspomniałem już wcześniej, jest o tyle ważna, że w przewozach realizowanych w ramach komunikacji miejskiej nie przysługuje refundacja ulg ustawowych z budżetu państwa oraz nie jest obowiązkowa fiskalizacja sprzedaży w pojazdach, niezbędna jest tu więc precyzja.

Poza zwiększeniem stawek opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, zmian nie dostrzegam.

W stosunku do przewoźników nie tyle nie zmieniają się wymagania, co zakazuje się przewozów komercyjnych w przewozach innych niż międzywojewódzkie. Wyrażam jednak głębokie przekonanie, że zakaz ten nie będzie utrzymany w kolejnych projektach. A zawarte w ostatnim projekcie zapisy mówiące o tym, że przy udzielaniu pierwszego zamówienia na obsługę pakietów linii komunikacyjnych po wejściu w życie ustawy jednym z kryteriów oceny oferty jest wymóg prowadzenia działalności w zakresie krajowych przewozów drogowych osób na obszarze właściwości organizatora i posiadania siedziby w województwie, w którym znajduje się obszar właściwości organizatora, traktuję jako przejściowy błąd w sztuce legislacji i zakładam, że zostaną one usunięte w kolejnym projekcie.

To też pomysł niefortunny. Również w tym przypadku zakładam, że zostanie on usunięty.

Nowy Oddział 4 przepisów ustawy rozszerza wcześniejszą Centralną Ewidencję Przewoźników operatorów, działających na podstawie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. W tej sytuacji w błąd wprowadza tytuł Oddziału 4 – Wykaz Przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy – gdyż z treści kolejnych artykułów wynika, że wykaz ten obejmuje nie tylko przewoźników, ale i operatorów. Są to jednak niuanse, które zapewne zostaną skorygowane w kolejnej wersji projektu.

Brak zobligowania budżetu państwa i budżetów samorządowych do dodatkowego finansowania usług publicznego transportu zbiorowego czyni – niestety – nową regulację neutralną dla połączeń takich jak łódzkie tramwaje podmiejskie. Bez dodatkowych środków finansowych nie da się bowiem skutecznie wpłynąć na podaż usług przewozowych.

Dzieje się tak z dwóch przyczyn. Po pierwsze, bardzo trudno wypracować rozwiązanie, które bez znaczącego zaangażowania dodatkowych środków publicznych spełni cel legislacji, czyli zgodne z przepisami europejskimi stymulowanie wzrostu podaży usług przewozowych w drogowych przewozach osób w publicznym transporcie zbiorowym, zwane potocznie zamalowywaniem białych plam na mapie transportowej kraju. Po drugie, na obecnym chaosie korzysta pewna grupa interesariuszy – przewoźników monopolizujących lokalne rynki wskutek bierności samorządów w roli organizatorów albo też pozyskujących nadmierną rekompensatę w stosunku do jakości świadczonych usług. I ta grupa bardzo aktywnie protestuje przeciwko wszelkim zmianom prawa, które zmniejszyłyby jej wpływ na rynek usług publicznego transportu zbiorowego. Pod wpływem tych protestów w kolejnych projektach pojawiają się kontrowersyjne zapisy, które z kolei oprotestowują samorządy. Znowu następują więc zmiany, ale w przeciwnym kierunku. Wyrażona na spotkaniu Komisji Infrastruktury Sejmu RP duża determinacja wiceministra Marka Chodkiewicza, aby nowelizację uchwalić w dość szybkim tempie, dobrze wróży jednak ewentualnemu przyspieszeniu prac nad ustawą.