Ministerstwo Infrastruktury przygotowało kolejną wersję projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, choć konsultacje w tej sprawie skończyły się ponad trzy miesiące temu. Nowy projekt m.in. zmienia definicję komunikacji miejskiej. Nowy projekt analizuje ekspert ds. transportu Marcin Gromadzki z Public Transport Consulting.
Po ponad trzech i pół miesiąca od zakończenia konsultacji społecznych ostatniego projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (z 16 lutego 2018 r.), w dniu 20 czerwca na stronach Rządowego Centrum Legislacji pojawił się kolejny projekt ustawy o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz niektórych innych ustaw – z dnia 13 czerwca 2018 r.
Projekt ten wraz z uzasadnieniem i Oceną Skutków Regulacji pismem Pana Marka Chodkiewicza – Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury z dnia 13 czerwca br. – został skierowany do zaopiniowania przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego.
Komunikacja miejska
Co się zmienia? W projekcie z dnia 13 czerwca pojawiła się zupełnie nowa definicja komunikacji miejskiej:
„komunikacja miejska – przewozy pasażerskie wykonywane wyłącznie w granicach miasta oraz gminne lub powiatowe przewozy pasażerskie wykonywane:
a) w granicach miasta i wsi w przypadku gminy miejsko-wiejskiej,
b) w granicach miasta oraz miast i gmin powiązanych z nim komunikacyjnie, jeżeli zostało zawarte porozumienie międzygminne dotyczące powierzenia zadań z zakresu publicznego transportu zbiorowego lub gminy te należą do związku międzygminnego lub związku powiatowo-gminnego mających za zadanie realizację publicznego transportu zbiorowego,
c) metropolitalne przewozy pasażerskie”
W stosunku do poprzedniego projektu mamy kardynalną zmianę. Z nowej definicji można wywnioskować, że każde przewozy organizowane przez związek międzygminny lub powiatowo-gminny – wykonywane w granicach miast oraz miast i gmin – są komunikacją miejską. W zasadzie wykluczono więc z refundacji ulg ustawowych związki międzygminne lub powiatowo-gminne, jeśli należą do nich miasta lub miasta i gminy.
Zapewne zamiarem ustawodawcy było odniesienie się do linii wyłącznie w granicach miast i gmin, ale zapis ten można również odczytać, że każdy przewóz w granicach miast oraz miast i gmin jest komunikacją miejską, w tym też i dotychczasowe przewozy powiatowe na odcinkach wewnątrz obszarów miast.
Ponadto, definicja jest ze sobą sprzeczna, gdyż w pkt 4 jest mowa o przewozach powiatowych i gminnych, a dalej w podpunkcie b) – już o przewozach gminnych (związki międzygminne) i powiatowo-gminnych (związki powiatowo-gminne).
Jest to zmiana, która pozostaje w całkowitej sprzeczności z treściami poprzednich projektów – i mocno podniesie koszt funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego w gminach miejsko-wiejskich, w tym koszt dowozów dzieci do szkół w takich gminach (w przypadku przewozów otwartych w zasadzie go podwoi).
Publiczny transport zbiorowy
W obecnym projekcie zachowano treść nowego art. 5a precyzującego zakres przestrzenny publicznego transportu zbiorowego:
„Art. 5a. Publiczny transport zbiorowy zapewnia co najmniej:
1) połączenia pomiędzy miastem stanowiącym siedzibę wojewody lub sejmiku województwa a miejscowościami stanowiącymi siedziby władz powiatów wchodzących w skład danego województwa;
2) połączenia pomiędzy miejscowościami stanowiącymi siedziby władz powiatów sąsiadujących wchodzących w skład danego województwa.”
Utrzymane zostały też nowe ust. 2a-2d w art. 7, mówiące o tym, że gmina może zawrzeć z powiatem porozumienie w sprawie organizacji przez powiat gminnych przewozów pasażerskich oraz że powiat i województwo mogą być również organizatorami przewozów sięgających odpowiednio sąsiedniego powiatu lub miasta na prawach powiatu albo sąsiedniego województwa, pod pewnymi warunkami (w transporcie drogowym – jeżeli przejazd przez obszar innej jednostki samorządu terytorialnego jest niezbędny dla obsługi obszaru własnej jednostki samorządu terytorialnego lub przewóz jest realizowany do najbliższej miejscowości, do której dociera transport zorganizowany przez sąsiednią jednostkę samorządu terytorialnego, umożliwiający obsługę pasażerów lub przewóz jest realizowany do najbliższego zintegrowanego węzła przesiadkowego położonego w sąsiadującym z danym powiatem mieście na prawach powiatu).
W takim przypadku koszty organizacji i funkcjonowania przewozów na terenie sąsiedniej jednostki administracyjnej nadal ponosić ma w całości odpowiedni organizator linii.
Plany transportowe
Z nowej treści art. 9 wynika, że plan transportowy opracowywać będzie każdy organizator, z wyłączeniem sytuacji, gdy przewozy gminne na mocy porozumienia organizuje powiat – wówczas to on jest zobowiązany do ich uwzględnienia we własnym planie, a gmina już z obowiązku opracowania planu jest już zwolniona.
Zmieniany art. 12 precyzuje wymaganą treść planu transportowego:
„1. Plan transportowy obejmuje:
1) sieć komunikacyjną niezbędną do zaspokojenia potrzeb przewozowych społeczności na obszarze właściwości organizatora;
2) zasady oznaczania poszczególnych linii tworzących sieć komunikacyjną;
3) informacje o prognozowanej liczbie pasażerów obsługiwanych na danej linii komunikacyjnej z uwzględnieniem potoków pasażerskich w określonych przez organizatora przedziałach czasowych w ciągu doby oraz poszczególnych dni tygodnia, z wyłączeniem komunikacji miejskiej;
4) informacje o pakietach linii komunikacyjnych obejmujących co najmniej jedną linię komunikacyjną o dużym potoku pasażerskim i co najmniej jedną linię komunikacyjną o małym potoku pasażerskim, wraz z informacją o planowanych rozkładach jazdy, przewidzianych do obsługi przez operatorów w transporcie drogowym, z wyłączeniem komunikacji miejskiej;
5) linie komunikacyjne, na których przewidywane jest wykorzystanie pojazdów elektrycznych lub pojazdów napędzanych gazem ziemnym, oraz planowany termin rozpoczęcia ich użytkowania.”,
1b. Plan transportowy może przewidywać wprowadzenie zintegrowanego systemu taryfowo-biletowego.”,
2. Przy opracowywaniu planu transportowego należy uwzględnić w szczególności:
1) konieczność zapewnienia realizacji potrzeb przewozowych społeczności na obszarze właściwości organizatora;
2) potrzeby zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego, w szczególności w zakresie obsługi potrzeb przewozowych osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej sprawności ruchowej;
3) możliwość rozwoju publicznego transportu zbiorowego przy wykorzystaniu tramwajów, trolejbusów oraz pojazdów napędzanych paliwami alternatywnymi”.
Zapisy te obligują organizatorów do przeprowadzenia bardzo szerokiego zakresu badań marketingowych. Z obowiązku wykonania części tych badań wyłączeni zostali natomiast organizatorzy komunikacji miejskiej, a – co ciekawe – właśnie oni z reguły prowadzą badania dostarczające wymaganych informacji o wielkości popytu i umożliwiających na ich podstawie prognozowanie.
Zakres treści planu transportowego ulega zatem diametralnej zmianie.
Na mocy art. 14, przy każdej aktualizacji planu transportowego po wejściu w życie nowelizacji ustawy, trzeba już też dostosować jego treść do nowych wymogów.
Nowy pkt 13 w art. 15 zobowiązuje organizatora do analizowania stopnia wykorzystania ekologicznych środków transportu w publicznym transporcie zbiorowym. Zobowiązanie to dotyczy więc każdego organizatora, a nie tylko gminy liczące powyżej 50 000 mieszkańców, jak w ustawie o elektromobilności i paliwach alternatywnych.
Zachowano nowy art. 19a, który w odniesieniu do zamówień organizatora transportu drogowego innego niż komunikacja miejska, zobowiązuje do wyboru operatora na poszczególne pakiety linii komunikacyjnych. Ustalono jednak nowe limity wielkości pakietów, które nie mogą obejmować pracy eksploatacyjnej większej niż:
a) 80 000 wozokilometrów miesięcznie w przypadku przewozów gminnych realizowanych tylko w skali gminy-organizatora;
b) 150 000 wozokilometrów miesięcznie w przypadku przewozów organizowanych przez gminę dla większej liczby jednostek – na podstawie porozumień, przez związek międzygminny lub przez powiat – tylko w skali powiatu-organizatora;
c) 350 000 wozokilometrów miesięcznie w przypadku przewozów organizowanych przez pozostałych organizatorów.
Podobnie jak poprzednio, w przypadku tworzenia kilku pakietów linii komunikacyjnych, linie o spodziewanym dużym potoku pasażerskim i linie o spodziewanym małym potoku pasażerskim powinny być rozłożone równomiernie pomiędzy poszczególne pakiety.
Przetargi na przewozy
Nowa treść art. 23 zmienia obowiązek publikacji ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia dla operatora. Ogłoszenie zamieszczać się będzie w terminie nie krótszym niż jeden rok – w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej oraz w Biuletynie Informacji Publicznej lub sześć miesięcy – w przypadku gdy umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma dotyczyć wymiaru mniejszego niż 50 000 wozokilometrów rocznie – tylko w Biuletynie Informacji Publicznej.
W art. 24 podtrzymano uwarunkowanie możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w zakresie linii komunikacyjnej albo linii komunikacyjnych albo sieci komunikacyjnej – ich ujęciem w planie transportowym obowiązującym na obszarze właściwości danego organizatora.
Ust. 2 w tym samym artykule obliguje do podziału zamówienia, z wyłączeniem komunikacji miejskiej, na pakiety linii komunikacyjnych, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 4. Na mocy ust. 3 organizator może natomiast zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie drogowym, z wyłączeniem komunikacji miejskiej, z jednym operatorem publicznego transportu zbiorowego tylko na obsługę nie więcej niż 2/3 pakietów linii komunikacyjnych.
Ograniczenie to nie ma zastosowania, jeżeli spełnione są łącznie minimum dwa warunki funkcjonowania lokalnego rynku przewozów wymienione w ust. 4 pkt. 1 lub gdy tylko jeden przedsiębiorca złoży ofertę w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub koncesji.
Umowa „zakłóceniowa” nie wymaga ujęcia będących jej przedmiotem linii w planie transportowym.
Jeśli umowa koncesji została zawarta z podmiotem wewnętrznym – mniej niż w 100% samorządowym – niezbędne jest powiadomienie ministra ds. rozwoju w ciągu miesiąca od jej zawarcia.
Art. 25 skraca do 8 lat maksymalną długość trwania umów przewozowych w transporcie drogowym innym niż komunikacja miejska.
Nowa treść art. 28 ust. 5a zmniejsza obowiązki biurokratyczne w komunikacji miejskiej, w której zaświadczenie dla operatora będzie wspólne dla całej sieci komunikacyjnej, a nie – jak dotychczas – obejmować będzie poszczególne linie. Załącznikiem do zaświadczenia jest rozkład jazdy, przy czym w komunikacji miejskiej rozkład jazdy może być dołączony w postaci elektronicznej, jeżeli środek transportu jest wyposażony w urządzenie umożliwiające jego odczytanie.
Są to zmiany postulowane przez Izbę Gospodarczą Komunikacji Miejskiej w imieniu jej członków.
Zmieniany art. 30, umożliwiający przewóz osób w zakresie publicznego transportu zbiorowego niebędący przewozem o charakterze użyteczności publicznej po dokonaniu zgłoszenia o zamiarze wykonywania takiego przewozu do organizatora właściwego ze względu na obszar lub zasięg przewozów i wydaniu przez tego organizatora potwierdzenia zgłoszenia przewozu, nie będzie miał zastosowania w transporcie drogowym.
Zezwolenia na przewozy
Nowelizacja wprowadza Oddział 3a przepisów, dotyczących zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Już pierwszy artykuł w tym oddziale (art. 38a) umożliwia wykonywanie takich przewozów wyłącznie na liniach międzywojewódzkich. Ustawa całkowicie likwiduje więc przewozy komercyjne w krótszych relacjach.
Sejmik województwa zobowiązany został do określenia w drodze uchwały minimalnych standardów przewozów międzywojewódzkich, które mają dotyczyć w szczególności:
1) punktualności przewozów względem rozkładu jazdy,
2) cen biletów,
3) opinii pasażerów na temat świadczonej usługi.
W Rozdziale 6, dotyczącym finansowania publicznego transportu zbiorowego utrzymano zasadę finansowania ulg ustawowych w przewozach o charakterze użyteczności publicznej, innych niż komunikacja miejska, z budżetu państwa. Rekompensata – jako dofinansowanie z tytułu utraconych przychodów w związku ze stosowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym.
Na mocy art. 56 ust. 3 dofinansowanie to, w odniesieniu do transportu autobusowego, będzie wypłacane operatorom oraz przewoźnikom w postaci dotacji celowej z budżetu państwa przez właściwy samorząd województwa, a więc z pominięciem organizatora. Weryfikacja prawidłowości sprzedaży biletów ulgowych oraz związanych z tym dokumentów, pozostanie nadal w gestii samorządów województw.
Obowiązki stron, w tym w szczególności tryb wypłaty dofinansowania, wzór rozliczenia dotacji i zasady kontroli wykorzystania tej dotacji, określać będzie umowa o dofinansowanie utraconych przychodów w związku ze stosowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym autobusowym, zawarta pomiędzy operatorem publicznego transportu zbiorowego lub przewoźnikiem a właściwym samorządem województwa.
Nowością jest zapis, że wzór takiej umowy określą minister właściwy do spraw transportu oraz minister właściwy do spraw finansów publicznych w drodze rozporządzenia, biorąc pod uwagę w szczególności konieczność zabezpieczenia interesów skarbu państwa oraz zapewnienia jednolitych warunków udzielania dotacji i obowiązków stron umowy na terenie całego kraju.
Nowy art. 58b wprowadza pożyczki z budżetu państwa dla jednostek samorządu terytorialnego na organizowanie publicznego transportu zbiorowego. Pożyczki te są możliwe, gdy:
1) realizacja przyjętego planu transportowego skutkuje wzrostem o co najmniej 20 % wydatków bieżących jednostki samorządu terytorialnego na transport publiczny w stosunku do roku poprzedniego, oraz
2) wydatki bieżące na transport publiczny w stosunku do wydatków ogółem jednostki samorządu terytorialnego przekraczają wielkość:
a) 2,39 % dla gmin,
b) 5,22 % dla powiatów,
c) 23,88 % dla województw.
Wysokość pożyczki nie może przekroczyć 15% rocznych kosztów finansowania publicznego transportu zbiorowego oraz kwoty 20 mln zł.
Rozdział 2 w Dziale III ustawy wprowadza nowe kary związane ze sprzedażą biletów ulgowych z refundacją. Minimalna kara za każdy przypadek:
- przedłożonej nierzeczywistej wartości udzielonych ulg we wniosku o wypłatę dotacji;
- udzielenia ulgi ustawowej w wymiarze innym niż przysługująca pasażerowi;
- dopuszczenia się naruszeń mogących mieć wpływ na wielkość dofinansowania z tytułu utraconych przychodów w związku ze stosowaniem ulg ustawowych;
- dokonywania fiskalizacji fikcyjnej sprzedaży biletu lub określania ceny biletów nieproporcjonalnie do ponoszonych kosztów świadczenia usług przewozowych,
wynosi 5 000 zł, przy czym w ostatnim wymienionym przypadku podmiot dopuszczający się naruszeń traci również uprawnienia do otrzymywania dofinansowania z tytułu refundacji ulg na okres 36 miesięcy począwszy od miesiąca w którym wydana została decyzja administracyjna nakładająca daną karę.
Podobna sankcja dotyczy podmiotu, na którego w przeciągu dwóch następujących po sobie lat budżetowych nałożono co najmniej dwie kary pieniężne.
Zmiana wprowadzona w art. 1b ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego wyłącza jej stosowanie (czyli refundację ulg ustawowych w komunikacji miejskiej) także w odniesieniu do:
- osób odbywających podróż na podstawie biletów obowiązujących również w komunikacji miejskiej;
- osób odbywających podróż na podstawie biletów sprzedanych w ramach ofert przewidujących uprawnienia do ulgowych przejazdów tylko niektórym grupom ustawowo uprawnionych osób.
Oznacza to przeniesienie całości kosztów ulg w biletach zintegrowanych, obejmujących komunikację miejską, na samorządy.
Wejście w życie nowych zasad organizacji rynku przewozów przewidziano z dniem 1 maja 2020 r. W terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. organizatorzy publicznego transportu zbiorowego maja obowiązek dostosowania obowiązujących na obszarach ich właściwości planów transportowych do nowych wymagań, „zachowując kierunki połączeń obsługiwanych w dniu 1 czerwca 2018 r. przez przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w krajowym transporcie drogowym na podstawie obecnych przepisów”. W tym samym terminie plany transportowe muszą też opracować samorządy niemające do tej pory takiego obowiązku.
Zapisz się do newslettera:
