Lanie wody do dziurawego wiadra, czyli co nie działa w PKS Plus

W połowie czerwca obszernie opisywaliśmy planowane zmiany w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym. Jednym z elementów planowanej nowelizacji były zmiany w ustanowionym w 2019 roku Fundusz Rozwoju Przewozów Autobusowych (FRPA), znanym też jako PKS Plus. Najważniejszą nowością w ramach działania Funduszu miała być możliwość zawierania długoletnich umów (aż do 10 lat!) na dofinansowanie danej linii komunikacyjnej, co było postulowane przez wielu ekspertów od momentu ustanowienia Funduszu.

Ponadto zwiększony miał zostać także cały budżet FRPA, z 800 mln do 1 miliarda złotych. Stawka dofinansowania do wozokilometra autobusu miała natomiast pozostać na niezmienionym poziomie i ciągle miała wynosić 3 złote.

Ostatecznie Sejm przyjął proponowane rozwiązania, a ustawa trafiła do wyższej izby polskiego parlamentu.

Senat wywrócił stolik, ale sejm postawił go z powrotem

Senatorowie dodali do projektu dwie ważne zmiany, potencjalnie rewolucyjne. Po pierwsze, kwota dopłaty do wozokilometra miałaby teraz wynosić 5 złotych, a w przypadku związków powiatowo-gminnych 6 złotych. Drugą poprawką było dalsze zwiększenie budżetu Funduszu, który zamiast miliarda miał wynosić już 1,5 mld złotych. Jak pisał Marcin Gromadzki, ekspert zajmujący się transportem publicznym, zmiany były swoistym “wywróceniem stolika”.

Co ciekawe, za wprowadzeniem obu poprawek głosowali senatorowie szeroko rozumianej opozycji, natomiast przedstawiciele partii rządzącej byli przeciw. W ostatecznym głosowaniu, decydującym o przyjęciu ustawy z poprawkami, za zagłosowali… wszyscy senatorowie, także ci reprezentujący Prawo i Sprawiedliwość.

Zgodnie z zasadami procesu legislacyjnego ustawa z uchwalonymi poprawkami trafiła więc ponownie do Sejmu, który mógł odrzucić lub też przyjąć ustawę z senackimi poprawkami. Niestety posłowie podjęli decyzję o odrzuceniu obu poprawek i choć nowelizacja przyniosła pozytywne zmiany (umowy długoletnie, miliardowy budżet czy też 70% środków z puli na umowy wieloletnie), to nie znaczą one wiele w świetle potencjalnej rewolucji, jaka miałaby miejsce przy kolejnym zwiększeniu budżetu całego Funduszu oraz zwiększeniu kwoty dopłaty do wozokilometra.

Za odrzuceniem poprawek (popartych także przez senatorów Prawa i Sprawiedliwości) głosowali w znacznej większości posłowie partii rządzącej, de facto sprzeciwiając się swoim senackim kolegom.

Fundusz autobusowy to wciąż tylko proteza

– Branża i samorządy czekały na reformę – rozwiązania, które zmniejszą liczbę organizatorów i zwiększą skalę integracji usług, m.in. wskutek objęcia dopłatami rządowymi podmiejskich odcinków linii komunikacji miejskiej. Teraz okazało się, że takiej dużej zmiany w prawie nie będzie, a Fundusz, który miał być tylko rozwiązaniem przejściowym, zostanie z nami na stałe. Skoro nie ma innych alternatyw, FRPA należy udoskonalić, a poprawki poselskie i senackie, wprowadzające premię finansową za współdziałanie samorządów w postaci zawiązywania związków powiatowo-gminnych, były ku temu najlepszą okazją – mówi Gromadzki.

Gdy pytam o ostatnie zawirowania związane z nowelizacją opisywanej ustawy, dr Michał Wolański z SGH nie ukrywa swojego zrezygnowania.

– Mówiąc absolutnie szczerze ja już po prostu przestałem się tym ekscytować, bo tu i tak nie ma dyskusji o realnym problemie i sposobach jego rozwiązania. Dopóki w Polsce nie będzie sensownych struktur organizacyjnych transportu publicznego, to cały czas będziemy zastanawiać się, jak lać wodę do dziurawego wiadra. To wiadro trzeba uszczelnić, a w zasadzie – wymienić na nowe, bo tu już nie ma co łatać – klaruje Wolański.

Naukowiec wyjaśnia, że głównym problemem toczącym transport publiczny w Polsce jest brak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o to, kto ma być jego organizatorem.

– Przykłady z Europy pokazują, że za organizację transportu publicznego najczęściej odpowiada jeden poziom samorządu terytorialnego. W Czechach jest to np. kraj, a w Holandii prowincja. Na pierwszy rzut oka oba przytoczone przeze mnie przykłady odpowiadają naszym województwom, lecz w rzeczywistości są one dużo mniejsze od polskich województw. Mamy tu dość dużą dyskusję. Jedni obstają przy tym, że powinien to być powiat, ale powiaty są za małe, bo w części z nich nie ma dobrych szkół, szpitali, czy jest strukturalny deficyt miejsc pracy. Mam jednak wątpliwość, czy województwa nie są za duże. Powiem obrazowo, Gdańsk nie widzi Słupska czy też wszystkich sołectw pod Słupskiem. Z Warszawy nie zobaczymy wszystkich wiosek pod Mławą, czy Szydłowcem – tłumaczy Wolański.

Zdaniem eksperta odpowiedzią na to pytanie mogłoby być tworzenie struktur subregionalnych, skupiających np. kilka powiatów. Wg. Wolańskiego takie związki powinny z automatu dostawać środki na dofinansowanie do linii komunikacyjnych – Po latach dyskusji jestem zwolennikiem poglądu, że taka struktura powinna dostać znaczną część finansowania „z rozdzielnika”, bez konieczności aplikowania. Konkurs jakby z góry zakłada, że jedne samorządy stworzą transport publiczny, a inne nie – a przecież system transportu publicznego bezwzględnie powinien docierać do większości sołectw we wszystkich gminach – zwraca uwagę ekspert.

Michał Wolański przyznaje, że debata na temat organizatora transportu powinna być szersza i dotyczyć również podziału administracyjnego naszego kraju, bowiem potencjalne nowe jednostki (powstałe w wyniku ewentualnej reformy) musiałyby odpowiadać nie tylko za organizację transportu zbiorowego, ale też zapewniać dobry dostęp do edukacji, opieki zdrowotnej oraz atrakcyjnych miejsc pracy.

– Być może odpowiedzią na ten postulat byłoby stworzenie 100 naprawdę silnych i mocnych powiatów, które agregowałyby w sobie nie tylko funkcję komunikacyjną, ale umożliwiałyby też dostęp do edukacji czy służby zdrowia na dobrym poziomie. Mówię o około 100 silnych jednostkach administracyjnych, bowiem np. dawny podział na 49 województw jest zdecydowanie nieadekwatny do tej sytuacji, a tych jednostek byłoby po prostu zbyt mało. Ponadto na takim podziale traciłyby Chojnice, Kłodzko czy Puławy, które przecież województwami nie były, a mogłyby i już de facto spełniają role subregionalne – zauważa naukowiec związany ze Szkołą Główną Handlową.

Jeszcze inną alternatywą mogłyby być związki subregionalne, podobne do Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii i zarządzane przez gminy i powiaty.

Tu nie będzie rewolucji

Mimo problemów systemowych rząd zdecydował się na dalsze poprawianie FRPA zamiast szerszego spojrzenia na problem wskazany przez Wolańskiego. Co istotne, przegłosowane zmiany niestety nie zrewolucjonizują Funduszu, który z roku na rok staje się coraz bardziej dysfunkcyjny.

– Nieodrzucanie poprawek senackich byłoby pięknym gestem dla samorządów – beneficjentów FRPA i zarazem umożliwiłoby efektywne działanie operatorów przewozów innych niż komunikacja miejska, z adekwatną do ponoszonych kosztów dopłatą. Zamalowywanie białych plam na mapie transportowej Polski przestałoby być tylko frazesem. Głosowanie sprzed kilku dni pokazało jednak, że na te „rewolucyjne” zmiany nie ma obecnie chęci i przestrzeni w oczach partii rządzącej – komentuje Marcin Gromadzki, którego poprosiłem też o wytłumaczenie tego, dlaczego zmiana stawki dopłaty do jednego kilometra przejeżdżanego przez autobus była tak istotna.

– Fakty są takie, że stawka 3,00 zł do wozokilometra, która została ustalona w 2020 r., nie uległa do tej pory wzrostowi, a inflacja roczna jest kilkunastoprocentowa i pewnie długo będzie jeszcze rzędu 10%. Koszty wynagrodzeń minimalnych rosną natomiast szybciej niż inflacja. Ceny biletów w komunikacji regionalnej wzrastają na ogół znacznie poniżej inflacji (o ile w ogóle rosną), a więc jeśli 3,00 zł plus 10% wkładu własnego organizatora wystarczało na pokrycie deficytu w 2020 r., to dziś już na pewno tak nie jest, a będzie tylko gorzej – mówi ekspert.

Gromadzki jest też przekonany o tym, że nawet znowelizowany budżet Funduszu, wynoszący od przyszłego roku miliard złotych, będzie klęską. – Już teraz widać, jak wzbiera swoista „fala powodziowa”, czyli wzrasta liczba rejestrowanych związków powiatowo-gminnych i nasilają się przygotowania samorządów do aplikacji. Przy wprowadzonej właśnie, skądinąd słusznie, możliwości aplikacji wieloletniej, środków dla wszystkich chętnych na pewno zabraknie, a późniejsze szukanie dodatkowych funduszy w okresie przed czy po wyborach, na pewno nie służy dobrej organizacji transportu publicznego – dodaje ekspert.

Marcin Gromadzki zaznacza, że postulowana przez Senat wysokość budżetu (1,5 mld złotych) byłaby idealna na przyszły, 2024 rok. – Trzeba wziąć pod uwagę najbliższy okres, a więc czas wyborów samorządowych i parlamentarnych, który sprawia że o środki z FRPA ubiegać się będzie więcej samorządów niż obecnie. Ponadto spada rentowność przewozów, a więc dopłatami trzeba objąć więcej linii. Dodatkowo nie wszystkie województwa są organizatorami komunikacji autobusowej, dlatego też wspomniana kwota w naborze na 2024 r. będzie idealna – mówi ekspert.

Oczywiście 1,5 miliarda złotych to kwota dobra na 2024 rok lecz nie na kolejne lata.

– Docelowo oczywiście ta kwota powinna wzrosnąć, bo dla zapewnienia sprawnego i zintegrowanego drogowego publicznego transportu zbiorowego, nawet 1,5 mld zł to za mało. Aby osiągnąć powyższy cel trzeba zmniejszyć liczbę organizatorów i umożliwić też dopłaty do kursów komunikacji miejskiej poza granicami gmin o statusie miast. A to już winduje kwotę dopłat do około 4 miliardów złotych rocznie – taka jest cena realnych usprawnień, a nie prowizorek – wylicza Gromadzki.

O problemie związanym z brakiem dofinansowania do podmiejskich kursów realizowanych przez pojazdy komunikacji miejskiej pisaliśmy ostatnio. Nierzadko ta prawna bariera uniemożliwia organizowanie transportu wokół miast średniej wielkości i prowadzi do likwidacji sprawnie działającego systemu. Tak było np. w przypadku Kalisza, o czym szerzej można przeczytać w tym miejscu.

Mimo postulatów dotyczących zmian systemowych doktor Wolański widzi też możliwe poprawy działania całego Funduszu – Jeśli zdecydujemy się na łatanie FRPA, to jedną z kluczowych zmian powinno być premiowanie dużych organizatorów. Im większa powierzchnia organizatora tym więcej punktów i wyższe miejsce w rankingu lub większa pozyskana kwota, albo jedno i drugie. Zdecydowanie ktoś, kto będzie chciał robić dla społeczeństwa komunikację w obrębie jednej gminy zapewni gorszą usługę niż ktoś, kto dogada się np. na płaszczyźnie trzech lub pięciu powiatów. Musimy premiować tych, którzy zapewnią komunikację na jak największym terenie, bowiem to przełoży się na atrakcyjność oferty i zaspokojenie podstawowych potrzeb społecznych – mówi naukowiec.

Postulowane przez Wolańskiego zmiany figurowały w senackich poprawkach do ustawy. Miały one premiować większych organizatorów, w postaci związków powiatowo-gminnych, którzy mieli otrzymywać dotację na poziomie 6 złotych do wozokilometra. Reszta aplikujących mogłaby liczyć na dopłatę o złotówkę niższą, a więc o 5 złotych do wozokilometra. Jak wiemy jednak projekt przepadł w ponownym głosowaniu w sejmie.

Czy FRPA skutecznie walczy z wykluczeniem komunikacyjnym?

Zarówno Marcin Gromadzki jak i Michał Wolański zwracają uwagę na to, że Fundusz nie działa, a dane, którymi co rusz chwali się Ministerstwo Infrastruktury nie oddają rzeczywistego stanu rynku przewozów autobusowych. Resort podkreśla bowiem, że dzięki programowi co roku rośnie liczba uruchamianych linii autobusowych, a budżet Funduszu jest coraz lepiej wykorzystywany. Sęk w tym, co tłumaczą eksperci, że sytuacja nie wygląda wcale tak kolorowo.

– Z roku na rok spada liczba połączeń, długość linii i przede wszystkim praca eksploatacyjna (liczba wozokilometrów) i to pomimo tego, że Ministerstwo Infrastruktury chwali się rokrocznym wzrostem efektów działania Funduszu. Prawda jest jednak taka, że to tylko niuanse statystyki. W niektórych województwach wariant trasy linii różniący się chociażby jednym przystankiem jest z automatu wyłączany do osobnej linii – i już mamy dwie, czyli następuje przyrost liczby linii o 100%. Ponadto uruchamiane są linie z jednym lub dwoma kursami, głównie w celu obniżenia kosztów zadania własnego gmin, jakim jest dowóz uczniów do szkół. Oczywiście dobrze, że gminy są zaradne i znajdują sposoby na wsparcie dowozów uczniów środkami rządowymi, ale nie ma to nic wspólnego z zamalowywaniem białych plam na mapie Polski – punktuje Marcin Gromadzki.

Ekspertowi wtóruje dr Wolański, który zwraca uwagę na to, że konstrukcja Funduszu dopuszcza wiele patologii i działań mających niewiele wspólnego z walką z wykluczeniem transportowym.

– Na pewno jedną z niepokojących tendencji, którą widzimy po kilku latach funkcjonowania FRPA jest powstawanie stosunkowo dużej liczby komunikacji gminnych. Sęk w tym, że tworzenie tego typu rozwiązań powoduje budowanie systemu, w którym to autobusy kursują znikąd donikąd. Ciągle nie wychodzimy od tego dokąd ludzie chcą i powinni dojeżdżać, chociaż to jest bardzo typowe i są w tym zakresie badania, z których wiemy, że ludzie dojeżdżają tam, gdzie mają szkoły średnie, szpitale oraz miejsca pracy. To są takie trzy podstawowe atraktory ruchu poza miastami. One z pewnymi wyjątkami mieszczą się w starych stolicach województw i może kilkudziesięciu innych miastach, chociaż nie w każdym powiecie. To jest oczywiście pewne uproszczenie, ale najczęściej tak to wygląda – mówi naukowiec.

Funkcjonowanie komunikacji gminnych przekłada się przede wszystkim na to, że autobusy dowożą pasażerów do siedzib gmin, które nie są atrakcyjnym celem podróży – W gminach najczęściej nie ma nic, ani szkół średnich (a jeśli jest, to najczęściej jedna) czy też jakiejkolwiek pracy, przez co gminy nie są po prostu atrakcyjnym celem podróży – wyjaśnia Wolański, jednocześnie wspominając o innym problemie, poruszonym przez Marcina Gromadzkiego.

– Finansowanie komunikacji gminnych najczęściej sprawia, że zapewniamy transport uczniom szkół podstawowych, jednocześnie realizując obowiązek gmin, jakim jest właśnie zapewnienie transportu osobom uczącym się w szkołach podstawowych. Poza uczniami z tak utworzonej komunikacji nie korzysta nikt. Dlaczego? Bowiem autobusy nie kursują tam gdzie ludzie chcą się przemieszczać, a tylko i wyłącznie tam, gdzie chce tego gmina – mówi Michał Wolański.

Osobnym problemem, będącym negatywnym skutkiem działania FRPA, jest kwestia windowania cen biletów autobusowych. Ten proceder ponownie tłumaczy doktor Wolański.

– Innym minusem przyznawania środków bez przemyślenia tego kto ma być organizatorem jest to, że gminy chcąc zdobyć większą dotację z FRPA sztucznie windują ceny biletów, gdyż skupiają się na dowozie dzieci do szkół i zwrotach z tytułu refundacji ulg ustawowych. O co chodzi? Dopłata do ulg ustawowych zależy bowiem od ceny biletu. Jeśli bilet kosztuje 100 złotych, to z ulgą studencką (51%) osoba studiująca płaci za niego już tylko 49 złotych, a resztę, czyli 51 złotych, samorząd “wyciąga” z budżetu państwa. Natomiast w sytuacji, gdy bilet kosztuje dajmy na to 300 złotych, to z budżetu państwa samorząd dostanie już 153 złote dopłaty. Oczywiście jednak konkurencyjność takiego biletu spada dla osób, które same za niego płacą - i stąd rośnie nam bieda-motoryzacja – obrazuje naukowiec.

Marcin Gromadzki podkreśla jeszcze jedną rzecz, która idealnie obrazuje stosunek Ministerstwa Infrastruktury oraz Rady Ministrów do polityki transportowej państwa. W momencie gdy rewolucyjne zmiany w ramach FRPA “tonęły” w Sejmie, w Polsce od kilku tygodni obowiązywało już zwolnienie z opłat za państwowe autostrady i choć ten zabieg dotyczył raptem dwóch odcinków autostrad, to rządzący po raz kolejny zachęcili do wyboru swojego auta kosztem transportu publicznego.

– Warto zwrócić uwagę, że brak znaczącego uatrakcyjnienia dopłat z FRPA ma miejsce w sytuacji zniesienia opłat za państwowe autostrady. W świadomości społeczeństwa utrwala się więc przekonanie, że nacisk rozwojowy jest położony na transport indywidualny, kosztem transportu publicznego, co na pewno nie zachęca do wyboru autobusu czy pociągu jako ośrodka do przemieszczania się – kończy Gromadzki.

Michał Wolański poproszony o podsumowanie tego, co można zrobić aby poprawić transport publiczny tam, gdzie go nie ma lub jest on na słabym poziomie mówi, że najważniejsze jest sprecyzowanie potrzeb pasażera, bowiem jest to kluczowe przy planowaniu siatki transportowej.

– Przede wszystkim potrzebna jest refleksja, gdzie są w okolicy atraktory podróży, a nie np. pytanie, czy chciałbyś komunikację wewnątrz gminy. Musimy postawić pasażera i jego potrzeby w centrum – już na etapie ustawy. Stworzyć system wynikający z potrzeb, a nie podziału administracyjnego, wzorowany na rozwiązaniach europejskich. Celem powinien być efektywny dowóz ludności z małych miejscowości do miejsc gdzie znajdą dobrą edukację, opiekę zdrowotną czy pracę – na jednym bilecie i po spójnej sieci komunikacyjnej – kończy Wolański.