Marcin Gromadzki: Ustawa o FRPA jest katastrofalna. Gdzie w tym wszystkim jest pasażer?

Maciej Mysona, dyrektor rozwoju biznesu – rynek miejski w Zespole Doradców Gospodarczych TOR: Pierwsze pytanie – krótko o historii zmian ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Jak one wyglądały?

Marcin Gromadzki, prezes firmy Public Transport Consulting: Zbyt długo trzeba byłoby o tym opowiadać. Od 2016 r. przygotowano aż 14 skrajnie różnych projektów nowelizacji ustawy i to co finalnie wdrożono, nie wprowadziło zasadniczych zmian w kwestii organizacji rynku przewozów.

Przed 2010 r. kiedy jeszcze trwały prace nad pierwszą wersją ustawy, mój mentor – Pan prof. Olgierd Wyszomirski – przekonywał branżę transportową, że taka ustawa w ogóle nie jest nam potrzebna, bo nieprzemyślane rozwiązania przyniosą więcej złego niż dobrego. Tymczasem kwestie najważniejsze uregulowano już w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007 i nie było potrzeby powielania tych regulacji w krajowym akcie prawnym.

W Polsce, w rezultacie rozdzielenia odpowiedzialności za transport publiczny pomiędzy organizatorów wyodrębnionych zgodnie z podziałem administracyjnym, powstała niespotykana w innych krajach europejskich sytuacja, w której niekiedy nawet na tym samym obszarze funkcjonują niezależne od siebie podsystemy transportu pasażerskiego: gminne (w tym komunikacji miejskiej), powiatowo-gminne, powiatowe, regionalne i krajowe. Jest to główna przyczyna dezintegracji organizacyjnej systemu transportu osób w naszym kraju, za którą odpowiada właśnie ustawa o ptz. Tymczasem organizowanie transportu ma charakter monopolu naturalnego, czyli im większa skala działania, tym niższe są jego koszty i większa efektywność. W naszym kraju zamiast integrować proces organizacji usług publicznego transportu zbiorowego wykreowano zbyt wielu organizatorów, którzy de facto ze sobą konkurują.

Nie sposób więc odmówić racji Panu Profesorowi, aczkolwiek z perspektywy czasu mogę stwierdzić, że akurat ustawa o ptz nie jest jeszcze taka zła. Kolejna, o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej, powstała dla odmiany w czasie zaledwie 18 dni i zawiera szereg rozwiązań nie do końca przemyślanych. Przede wszystkim ustawa o FRPA została napisana w zupełnym oderwaniu od obowiązującej już ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, nie wyłączając szeregu jej postanowień.

Dzięki wsparciu z FRPA wielu gminom udało się po prostu obniżyć koszty realizacji zadania własnego, jakim są dowozy dzieci do szkół podstawowych i przedszkoli. W szeregu przypadków nie ma to nic wspólnego z likwidacją wykluczenia transportowego, bo przecież pozostałym pasażerom takie kursy absolutnie nic nie dają.

W trakcie debaty pojawił właśnie taki przykład dofinansowania środkami FRPA dowozów szkolnych, w których gmina zatrudnia nauczycielki w roli opiekunek. Pan Burmistrz Proszowic narzekał, że ze względu na złą sytuację finansową samorządu, nie jest w stanie spełnić swojej obietnicy wyborczej, czyli objęcia gminy mającą kosztować 1 mln zł rocznie linią krakowskiej komunikacji miejskiej. Z drugiej strony Burmistrz lekką ręką finansuje opiekunki w przewozach ogólnodostępnych z dopłatą z FRPA, czego prawo nie wymaga. Milion brakujący na linię z Krakowa stosunkowo łatwo więc znaleźć…

Najgorsze, że w gąszczu ofert wielu organizatorów, operatorów i przewoźników komercyjnych, najzwyczajniej w świecie gubi się pasażer. Kiedy nie może odnaleźć odpowiedniego dla swoich potrzeb połączenia, mieszkaniec obszaru pozamiejskiego najzwyczajniej kupuje samochód osobowy i z niego aktywnie korzysta, albo też ogranicza swoją mobilność, szukając zaspokojenia swoich różnych potrzeb w pobliżu miejsca zamieszkania.

Stoję na stanowisku, że w naszym kraju jest za dużo regulacji, którym podlega branża transportu publicznego. Oprócz już wymienionych, mamy też ustawę o elektromobilności i paliwach alternatywnych, która również wprowadza szereg obowiązków i obostrzeń.

Należałoby gruntownie zreformować ustawę o publicznym transporcie zbiorowym, włączając do niej przepisy obecnej ustawy o FRPA i odwrócić przy tym kolejność przyznawania dopłat. To nie gmina powinna być podstawowym beneficjentem FRPA, tylko związek powiatowo-gminny, powiat i województwo samorządowe. Jeśli gmina chce organizować samodzielnie przewozy, to powinna mieć taką możliwość, ale już bez dopłat z FRPA i refundacji ulg, czyli analogicznie jak w komunikacji miejskiej. Jeżeli takie dopłaty gmina chciałaby utrzymać, to powinna przystąpić do związku powiatowo-gminnego, oferującego zintegrowaną usługę transportu osób na większym obszarze.

Aby zrównać szanse, należałoby także objąć dopłatami z FRPA pozamiejskie (w gminach miejsko-wiejskich i wiejskich) odcinki linii podmiejskich komunikacji miejskiej. Wówczas samorząd gminy przylegającej do miasta miałby prawo wyboru, czy chce być obsługiwany komunikacją miejską z tego miasta, czy też uczestniczyć w związku powiatowo-gminnym lub przewozach powiatowych albo wojewódzkich – z dopłatą do nich w ramach udzielanej pomocy finansowej. Byłoby wówczas sprawiedliwe. Oczywiście dopłata ta powinna być przyznawana „z automatu” do wszystkich połączeń spełniających określone kryteria, a nie w wyniku jakichś pseudokonkursów, prowadzących do szeregu absurdów.

MM: Jakich?

MG: Na przykład przesuwa się kursy na kilkudziesięciu liniach o jedną minutę i już zgodnie z wykładnią zawartą w bazie pytań i odpowiedzi dotyczących FRPA w serwisie Ministerstwa Infrastruktury, powstają nowe linie, bo „kursy w godzinach innych niż już funkcjonujące należy traktować jako nową linię”.

Niektórzy prawnicy dywagują, że trzeba dokonać przesunięć przynajmniej o godzinę, bo w odpowiedzi jest mowa o godzinach, a nie o minutach, ale są organizatorzy, którzy przesunęli pro forma kursy o tę przysłowiową minutę i dofinansowanie pozyskali. Uważam, że z takimi przepisami nie osiągniemy celu, jakim jest walka z wykluczeniem transportowym, trzeba je głęboko zreformować.

MM: A ile pytań było jeszcze na stronie ministerialnej dotyczącej FRPA?

MG: Kilkanaście.

MM: To znaczy, że wszystko było czytelne, prawda? Pytania umieszczone na stronie odpowiedzi ministerialnej są wyznacznikiem obecnej interpretacji przepisów, więc to też jest ciekawy kazus. Przechodząc do ulg ustawowych. Ustawa jest z 1992 r. i była pisana w zupełnie innych realiach. To kolejna ustawa dotycząca transportu publicznego. Co Pan o niej sądzi?

MG: Paradoksalnie, ustawa o ulgach nie jest jedyną, w której uregulowano ulgi; szereg z nich wprowadzono różnymi niezwiązanymi z transportem publicznym aktami prawnymi. Obecna ustawa o ulgach sprzyja dezintegracji i wprowadza chaos, gdyż ustawodawca wprost zabronił łączenia ulgi ustawowej z handlową, co przy zróżnicowaniu wymiarów i zakresów obowiązywania ulg dla tych samych grup społecznych w komunikacji miejskiej oraz w drogowej komunikacji regionalnej i na kolei, stanowi poważny problem. Przykładowo, studenci mają ulgę ustawową w komunikacji miejskiej w wymiarze 50% przy zakupie każdego rodzaju biletu, w autobusowej komunikacji regionalnej – już 51%, ale tylko przy zakupie biletów miesięcznych. Na kolei jest też 51%, aczkolwiek ulga ta obowiązuje zarówno przy zakupie biletów jednorazowych, jak i miesięcznych.

Gdyby organizatorzy chcieli się porozumieć i poszerzyć ulgi ustawowe w różnym wymiarze o upusty handlowe, straciliby możliwość refundacji kosztów udzielonych ulg ze środków budżetu państwa.

Tak naprawdę to wszystkie te kwestie powinny się znaleźć w ustawie o ptz. W całym publicznym transporcie zbiorowym wszystkie ulgi powinny być takie same. Tak na marginesie zastanawiam się, co tak naprawdę przyświecało autorowi ustawy o ulgach, bo większość wymiarów ulg to niemające dzielników unikatowe liczby pierwsze – pasja wielu matematyków.

Nasze przepisy, jako jedyne w Europie, nie zapewniają premii za integrację jednostek samorządu terytorialnego przy organizacji publicznego transportu zbiorowego. Maksymalna kwota dopłaty z FRPA ustalona została w kwietniu 2020 r. – jako 3,00 zł do jednego wozokilometra – i chociażby ze względu na inflację przez ostatnie 4 lata, powinno się ją podnieść. Od tego czasu chociażby minimalne wynagrodzenie, które przekłada się na pensje kierowców, wzrosło prawie o 40%. Aby wspierać procesy integracji, należałoby umożliwić dopłaty w kwocie do 5,00 zł dla związków powiatowo-gminnych, do 4,00 zł dla powiatów i pozostawić obecne 3,00 zł dla gmin. I mamy problem braku integracji z głowy, bo już teraz powstające dynamicznie związki powiatowo-gminne, będą się rozwijać w jeszcze większym stopniu. Oczywiście trzeba jeszcze umożliwić formalną współpracę związków powiatowo-gminnych i powiatów z samorządami województw,, odpowiednio zmieniając przepisy różnych ustaw i samorządach.

Organizator wydarzenia określił nasze spotkanie jako polemikę. Eksperci ze sobą jednak nie polemizowali, bo wszyscy mamy identyczne zdanie w kwestii konieczności uporządkowania krajowych przepisów prawa transportowego, organizator Kongresu zresztą też. Czas więc naprawdę zewrzeć szyki i wystąpić do Ministerstwa Infrastruktury inicjatywą ustawodawczą.

MM: Dokładnie takie założenie mieliśmy podejmując tę dyskusję. Powinniśmy w końcu zacząć szerzej o tym mówić, bo w kuluarach wspomina się o tym od dawna. Jak dotąd mówiono o pewnych nieścisłościach, ale powinniśmy zacząć podkreślać to, że nie mamy do czynienia z jedną rzeczą do zmiany, tylko konieczne jest systemowe podejście do organizacji publicznego transportu zbiorowego.

MG: Na koniec podzielę się anegdotą z funkcjonowania linii z dopłatą z FRPA. Podczas wspólnej kontroli różnych instytucji zapytano kierowcę autobusu oczekującego na dzieci na przystanku pod szkołą, dlaczego nie ma na słupku rozkładu jazdy, skoro jest to linia ogólnodostępna i do tego dotowana, Kierowca odpowiedział, że on sam ten rozkład jazdy odkręcił – na prośbę Pani Dyrektor szkoły, która nie chciała, aby do autobusu, poza uczniami i opiekunką, wsiadali inni pasażerowie. Widząc zaskoczenie na twarzach rozmówców kierowca dodał: „Ale jak chcecie bilet kupić, to się nie uda, bo tu nie ma kasy fiskalnej, tylko sama obudowa. Najczęściej inspektorzy patrzą tylko, czy jest kasa i się na ten patent łapią”. Autobus komunikacji regularnej był oznakowany z przodu i z tyłu tablicami „Przewóz dzieci” i „Autobus szkolny”, nie było natomiast tablicy kierunkowej. Na pytanie dlaczego tak jest, kierowca szczerze odparł: „Słuchajcie, to tylko problemy będą, jak będą jacyś pasażerowie jeździć”.

Dodam, że na tej linii bilet miesięczny na całą trasę wyceniono na 980 zł. Nikomu to jednak specjalnie nie przeszkadza, bo przecież tylko gmina kupuje dla uczniów ulgowe bilety miesięczne – nie ma innych pasażerów. Taka sytuacja to ewidentna patologia w majestacie prawa, które bezwzględnie trzeba zmienić.


Wywiad stanowi część projektu ZDGTOR dotyczącego zmian w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym. Stąd też zachęcamy do wypełnienia ankiety, której celem jest zebranie Państwa postulatów zmian aktualnych regulacji związanych z publicznym transportem zbiorowym, a następnie przekazanie ich w formie petycji do Ministerstwa Infrastruktury.