Normy techniczne w smart cities a prawo

Stosując przepisy prawa obecnie coraz częściej odwołujemy się do różnych norm, wymagań, założeń, rozwiązań prawnych instytucji, czy w końcu wzorów postępowania i standardów. W coraz liczniejszych aktach prawnych (głównie rozporządzeniach) spotykamy odwołania nie tylko do zapisów konkretnych polskich lub międzynarodowych norm, ale również wskazania wymagań, poprzez zastosowanie norm określanych jedynie ogólnie. Nie tylko na prawo stanowione (prawo twarde), ale również na wartości wynikające np. ze standardów prawa UE powołuje się szeroko Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny.

Obecnie coraz więcej mówi się o smart cities i o cyfrowej transformacji przestrzeni miejskiej, o przyszłości infrastruktury miejskiej i urbanizmu, która będzie opierać się na zintegrowaniu, systemów technologii informacyjnych, komunikacyjnych (ICT), energetycznych oraz wykorzystywaniu dużych zbiorów danych. Przy kształtowaniu inteligentnych miast, zarówno administracja jak i inne podmioty uczestniczące muszą w swoich działaniach wykorzystywać normy techniczne. Stały się one współczesnym esperanto pozwalającym na podobne postrzeganie i kształtowanie rzeczywistości.

W maju został opublikowany zbiór norm ISO 37120:2014 dotyczący inteligentnych miast. Normy te posługując się 100 wskaźnikami, podzielonymi na 17 tematów określają różne aspekty niezbędne dla funkcjonowania miasta w tym np. bezpieczeństwa, cyfryzacji, jakości życia, działalności NGO. Opracowywaniem norm w sposób sformalizowany zajmują się odpowiednie organizacje lub instytucje. Przywołane powyżej normy dla inteligentnych miast są wynikiem współpracy głównych organizacji normalizacyjnych Unii Europejskiej (CEN, CENELEC, ETSI) z Międzynarodową Organizacją Normalizacyjną w Genewie oraz krajowymi organami normalizacyjnymi – w Polsce z Polskim Komitetem Normalizacyjnym (PKN). W oparciu o normy i standardy miasta i sektory mogą w sposób ujednolicony opracować wspólny program technologiczny oraz łączyć różnorodne technologie w celu zwiększenia efektywności swojego funkcjonowania.

Jak należy jednak traktować charakter prawny powyższych wskazań i związanie nimi, zwłaszcza, że część klasyfikuje się jako niezbędne a część jako dodatkowe, fakultatywne? Jak rozumieć tego typu rozwiązania biorąc pod uwagę rozróżnienie normalizacji i legislacji? Normalizacji, w ramach której opracowywane są normy przez zainteresowane strony w ramach jednostki normalizacyjnej z przeznaczeniem do dobrowolnego stosowania oraz legislacji, w ramach której przyjmowane są przepisy prawne przez prawodawcze organy państwa, a które stanowią obowiązek prawny dla obywateli.

Normy techniczne, pomimo iż w określonych okolicznościach są traktowane jako wzorzec prawidłowości działań, co do zasady nie mają charakteru przymusowego i stanowią „normy otwarte”. Nie mają charakteru prawnego a jedynie w razie konieczności istnieje możliwość ujmowania takich wskazań w formę, jaka zapewni im moc wiążącą czyli formę norm prawnych. Zgodnie z literalnym brzmieniem ustawy z 12 września 2002r. normalizacji (Dz. U. z 2002 nr 169, poz.1386 ze zm.) stosowanie norm jest dobrowolne. Nie jest to stwierdzenie, które można pozostawić bez wyjaśniania – gdyż pojawiają się wątpliwości co do oceny w kontekście obligatoryjności stosowania normy, zwłaszcza przywołanej w przepisie prawnym. Wciąż spotyka się oceny, będące wynikiem nieporozumienia opartego o powielanie uregulowań poprzednio obowiązujących ustaw ( sprzed ustawy z 2002 r.) i zawartych w nich zróżnicowanych wskazań co do obowiązkowego stosowania norm.

Normy techniczne są normami przekazującymi treści techniczne. Treści techniczne mogą zostać zawarte w przepisach prawnych albo poza nimi. Jeśli chodzi o stopień ogólności treści technicznej, mamy do czynienia z przepisami wyrażającymi ogólne zasady lub uwarunkowania techniczne oraz drugą grupę przepisów zawierającą precyzyjne, szczegółowe określenia wymagań technicznych (w tym wartości) a więc normy techniczne sensu stricte.

Ponadto, w rozpatrywanym tu aspekcie odrębną grupę stanowią przepisy prawne, które posługują się techniką odesłań systemowych (do norm technicznych zawartych w innym akcie prawnym) i pozasystemowych (do norm pozostających poza systemem prawa obowiązującego). Pełną normę postępowania uzyskuje się wówczas poprzez uzupełnienie przepisu prawnego występującą odrębnie (i niezależnie od przepisu) normą techniczną (poprzez jej następcze włączenie do tego przepisu lub odesłanie do niej). Podkreślenia wymaga marginalność w UE włączenia norm do ustaw, które zasadniczo określają jedynie materialne przesłanki stosowania, ich normatywny kontekst. Polska Norma może być wprowadzeniem normy europejskiej lub międzynarodowej w języku oryginału, natomiast w przepisach prawnych Polska Norma może być powoływana po jej opublikowaniu w języku polskim.
Polska Norma nie jest kwalifikowana do żadnej ze wskazanych przez Konstytucję w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP kategorii źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a ich treść nie może być przedmiotem merytorycznej kontroli ani organu ani sądu administracyjnego. Należy także zwrócić uwagę czy doszło do „ogłoszenia aktu” na które wskazuje art. 88 Konstytucji RP, a przez które należy rozumieć m.in. podanie treści tych aktów a nie jedynie np. przywołanie w rozporządzeniu wykazu Polskich Norm.

W przypadku więc, gdy stosowanie norm nie jest nakazane przez prawo ich nieprzestrzeganie nie może być samoistnie podstawą do stosowania sankcji co potwierdza orzecznictwo sądowe. Brak przywołania kompletnej treści normy w przepisie rzędu podustawowego powoduje, iż Polskie Normy, które są opracowywane przez Komitety Techniczne nie stanowią przepisów prawa, walor taki może zostać im nadany tylko w sytuacji przywołania w przepisie rangi ustawowej, natomiast nie w treści rozporządzenia, które w hierarchii aktów prawa znajduje się niżej od ustawy.

Organom administracji nie można z drugiej strony skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa przez odwołanie się do Polskich Norm, które nie pełnią roli przepisów prawa ( por.Wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 549/13; zob. także wyroki NSA z 21 marca 2013 r. II OSK 2240/11 i 2241/11). Przez organy administracji Polskie Normy powinny być traktowane jako jeden z wyznaczników poziomu wiedzy eksperckiej dotyczących danego zagadnienia. I tak w przypadku smart cities jeśli miasta i ich kontrahenci nie mieli możliwości oparcia się na wskazanych w normach przesłankach - to musieli poszukiwać (z różnym skutkiem) innego sposobu weryfikacji swoich działań i oczekiwań. Podmiot, który nie zgadza się z wytycznymi wskazanymi w normie technicznej może zrezygnować z jej stosowania bez negatywnych konsekwencji dla siebie. Niezachowanie wymogów zawartych w Polskiej Normie nie tworzy stanu naruszenia prawa, a tym samym organ nie jest uprawniony do nakładania na stronę obowiązków zmierzających do doprowadzenia do stanu zgodnego z Polską Normą (por. Wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 683/12). Temat wykorzystania norm technicznych i ich charakteru prawnego jest bardzo szeroki, stąd w niniejszym artykule zostały zasygnalizowane jedynie wybrane kwestie.

Kształtowanie inteligentnych miast jest jednym z tych obszarów w którym utrudnione byłoby efektywne rozwiązywanie „spraw technicznych” za pomocą środków regulacyjnych i administracyjnych podejmowanych niezależnie przez poszczególne państwa dla swoich miast. W efekcie niezbędne staje się stosowanie systemu rozwiązań unijnych jak i innych transnarodowych form współpracy regulacyjnej.