Publiczny transport zbiorowy w Polsce. Studium upadku

Przyczyną systematycznego spadku liczby osób korzystających z transportu autobusowego w ostatnim ćwierćwieczu jest nie tylko demograficzna zapaść, jaka dotyka III RP. W pierwszej kolejności należy bowiem wymienić kompletną destabilizację gospodarczą z początku lat 90-tych, a następnie masową motoryzację społeczeństwa. Należy podkreślić, iż z pierwszym z powyższych zjawisk branża poradziła sobie dość dobrze. W kilka lat po transformacji ustrojowej nowopowstali przewoźnicy zaczęli uruchamiać nowe połączenia, co nieco powstrzymało spadek liczby przewożonych pasażerów. Niestety szybko przegrali pojedynek z transportem indywidualnym. Wciąż jednak, mimo stopniowej utraty klientów, aż do połowy pierwszej dekady XXI wieku sieć przewozów autobusowych w Polsce utrzymywała się na zbliżonym poziomie. Po wejściu do Unii Europejskiej rozpoczęła się stopniowa likwidacja połączeń krajowych (przy jednoczesnym dynamicznym rozwoju połączeń międzynarodowych) niejako dopasowanie się do liczby przewożonych pasażerów.

W latach 1993-2016 pozamiejski regularny transport autobusowy stracił prawie 3/4 klientów, przy spadku dostępności oferty o ok. 50%. Od momentu wejścia Polski do Unii Europejskiej średnie napełnienie autobusów zmniejszyło się o 40%.

Warto również pamiętać, że skalę zapaści nieco niweluje wejście w ostatnich latach na rynek nowych przewoźników dalekobieżnych z kapitałem zagranicznym. Widoczne jest to w postaci rosnącej średniej odległości przewozu pasażera przy malejącej ich liczbie. W transporcie lokalnym dochodzi jednak do coraz głębszego regresu. Tylko w 2017 r. w kilkunastu powiatach doszło do masowej likwidacji kursów, a już za chwilę kilka kolejnych zostanie całkowicie odciętych od lokalnej komunikacji publicznej.

Dekady ustawowej fikcji

Po 1989 roku transport publiczny był „brzydkim kaczątkiem” III RP. Klimat przemian ustrojowych nie sprzyjał systemowemu podejściu do tematu. Należy jednak oddać sprawiedliwość prawodawcy, który w ustawie o samorządzie gminnym wskazał lokalny transport zbiorowy jako jedną z ważniejszych spraw, którą powinna zająć się lokalna władza. Stanowiło to poniekąd usankcjonowanie zastanej rzeczywistości, w której na terenie miast funkcjonowały przedsiębiorstwa komunikacji miejskiej. Rozszerzono ją tym samym na wszystkie jednostki lokalnego samorządu.

Mimo że w symbolicznej hierarchii ustawowej organizacja komunikacji zbiorowej stała wyżej niż ochrona zdrowia, pomoc społeczna, budownictwo mieszkaniowe, oświata czy kultura, to brak realnego ustawowego obowiązku zapewnienia tego typu usługi sprawił, że ćwierć wieku po wprowadzeniu powyższej ustawy ponad 2/3 gmin w Polsce w ogóle nie zajmuje się transportem publicznym. A przecież komunikacja lokalna organizowana przez samorządy gminne to właśnie ta gałąź transportu, która otrzymuje w skali kraju największe nakłady na swoje funkcjonowanie! Wynoszą one ponad osiem miliardów złotych rocznie, z czego prawie trzy miliardy wydaje Warszawa. Na pierwszy rzut oka kwota ta wygląda imponująco. Problem polega jednak na tym, że ponad 90% z niej stanowią wydatki miast na prawach powiatu.

Gminy w których nie istnieje organizowana przez samorząd komunikacja lokalna zamieszkuje obecnie 13,8 mln osób. Jeżeli nie posiadają one własnego samochodu, a w ich miejscowości nie istnieje czynny przystanek kolejowy, to skazani są na łaskę lub niełaskę przewoźników autobusowych.

Tym zaś nie było w III RP szczególnie łatwo. Poza wprowadzoną w 1998 roku dotacją z tytułu stosowania ulg na przejazdy nie mogli oni liczyć na żadne wsparcie finansowe. Początkowo nawet zabezpieczone na ten cel środki nie wystarczyły na pokrycie całości różnic pomiędzy cenami biletów ulgowych a normalnych. Zanim należne pieniądze się znalazły, stosunkowo prosty system ulg i ich finansowania stał się obiektem politycznej gry. Rząd Leszka Millera zredefiniował bilet ulgowy i zamiast jednej ulgi 50%, wprowadził podział na mniej (37%) i bardziej (78%) uprzywilejowanych – oczywiście z powodu dziury w budżecie. Jednocześnie lekką ręką zezwolono uczniom i studentom na korzystanie z przysługujących im ulg nie tylko na trasie z domu do szkoły, a przewoźnikom autobusowym odebrano dopłaty do biletów z ulgą 100% (dla dzieci do lat 4).

Jakby tego było mało, rząd równolegle na innych frontach „ciężko pracował” nad ograniczaniem transportu lokalnego. W ciągu dekady od wprowadzenia gimnazjów, każdego roku przekazywano gminom centralnie kupowane „gimbusy”. Działanie poniekąd słuszne i godne pochwały miało jednak jedną wadę. Otrzymywane przez gminy autobusy mogły być wykorzystywane wyłącznie do przewozu uczniów. Lokalni przewoźnicy utracili część rynku, a stałym widokiem na polskiej prowincji stał się mknący lokalną drogą, pusty „gimbus”, za którym jechał autobus „rejsowy”. Piszę celowo w formie przeszłej, bowiem z czasem coraz rzadziej za autobusem szkolnym pojawiał się kurs regularny.

Symbolem upadku przewozów autobusowych jest rozmontowany w 1990 roku na 176 przedsiębiorstw PKS, który na skutek zmian własnościowych, procesów prywatyzacyjnych, a w pozostałych przypadkach bierności i nieudolności skarbu państwa nie wytrzymał rynkowych realiów. Spółka, która jeszcze w latach 70-tych posiadała 14 tys. autobusów i odpowiadała za 90% przewozów międzymiastowych przeszła do historii. Więcej szczęścia miała mniej elastyczna i mocniej zmonopolizowana oraz scentralizowana kolej. W 2003 roku na mocy ustawy o transporcie kolejowym samorządom województw nakazano finansowanie połączeń regionalnych, a ministrowi transportu – połączeń dalekobieżnych. Wraz ze wzrostem świadomości urzędników i polityków rosły także dotacje dla kolei. W związku z tym oferta regionalnych przewozów kolejowych wygląda w wielu miejscach w Polsce znacznie lepiej niż 15 lat temu. Dokładnie na odwrót niż w przypadku transportu autobusowego.

Sytuację miała poprawić ustawa z 2011 roku o publicznym transporcie zbiorowym. W rzeczywistości nie zmieniło się prawie nic. Ustawa wskazywała aż sześć kategorii organizatorów (gminę, związek międzygminny, powiat, związek powiatów, województwo oraz ministra właściwego do spraw transportu). W drodze późniejszych nowelizacji dopisano jeszcze dwie kolejne – związek powiatowo-gminny oraz związek metropolitalny. Poza ostatnim przypadkiem ustawodawca nie przydzielił ustanowionym organizatorom żadnych dodatkowych środków na realizację postawionego zadania. W efekcie większość ww. kategorii organizatorów nie podjęła realizacji swojego ustawowego obowiązku. Mniej niż 10% powiatów uruchomiło komunikację na swoim obszarze, a tylko pojedyncze województwa ujęły w swoich planach przewozy autobusowe.

Prawdziwa zmiana miała jednak dopiero nadejść. Zapis o uprawnieniach przewoźników do otrzymywania dotacji do biletów ulgowych został obwarowany koniecznością zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych z samorządem. Zarazem datę jego wejścia w życie ustalono na 1 stycznia 2017 roku.

Dopłaty do biletów ulgowych, czyli czysta patologia

Dopłaty do ulgowych przejazdów w formie dotacji przedmiotowej z tytułu stosowania ulg ustawowych to niemal jedyny sposób finansowania przewozów autobusowych poza komunikacją miejską. Przewoźnicy są niejako zobowiązani do honorowania ulg określonych w ustawie o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, natomiast dopiero po zawarciu odpowiedniej umowy z lokalnym urzędem marszałkowskim (co nie stanowi większego problemu) zyskuje uprawnienie do otrzymania dotacji, która ma wyrównać utracone z tego tytułu przychody. Przewoźnik przedkłada urzędowi dokumentację poświadczającą wystawienie biletów ulgowych, a urząd (przynajmniej w teorii) po jej zweryfikowaniu wypłaca dotację. Wspomniana umowa nie zobowiązuje przewoźnika ani do utrzymywania określonych przewozów, ani nie określa standardu, jaki powinny spełniać świadczone przez niego usługi.

Taki system publicznego finansowania charakteryzuje się wysoką podatnością na wyłudzenia nienależnych środków, co ujawniły postępowania prowadzone przez Najwyższą Izbę Kontroli.

Wnioski z kontroli wskazują, że nie istnieją skuteczne sposoby pozwalające na wykrywanie nadużyć polegających na żądaniu dopłat do niewykonanych przejazdów, a urzędnicy nienależycie weryfikują przedłożone wnioski o ich wypłatę.

Nawet w przypadku wykrycia przez urzędników próby wyłudzenia mogą oni jedynie wezwać przewoźnika do korekty wniosku, a w przypadku braku odpowiedzi ze strony przewoźnika – nie wypłacić dotacji. Nieliczne wyroki skazujące dla osób dokonujących wyłudzeń zostały wydane na podstawie zeznań osób bezpośrednio zaangażowanych w proceder, a udowodniona skala przestępstwa była stosunkowo niewielka.

Mimo postępującego spadku liczby przewozów, wydatki na ten cel z roku na rok rosną (wyk. 1). Wskazuje to, że dotacje stanowią dodatkowe (obok środków z subwencji oświatowej, za które nabywane są bilety z ulgami ustawowymi dla uczniów) źródło finansowania przewozów szkolnych, a nie wyrównanie utraconych przychodów z tytułu stosowania ulg w regularnej komunikacji autobusowej. Zwiększenie wielkości dopłat nie powoduje rozszerzenia oferty w rozumieniu wykonywanej pracy eksploatacyjnej. Ujmując to prościej – oferta przewoźników tworzona jest pod kątem osób korzystających z ulg ustawowych. W praktyce oznacza to wzrost cen na trasach, z których korzysta najwięcej uczniów (wyższa cena biletów jest jednoznaczna z wyższym dofinansowaniem), co z drugiej strony wyklucza pasażerów nieposiadających żadnych ulg, gdyż oferta przewoźnika przestaje być ekonomiczne opłacalna.

Konstrukcja systemu nie wspiera więc rozwoju publicznego transportu zbiorowego. Możliwość zaoferowania niskich cen biletów tylko dla osób uprawnionych do ulg (z których najwięcej stanowią uczniowie), sprawiło, że przewoźnicy nastawili się na obsługę niemal tylko takich pasażerów. Uprawnieni do ulg uczniowie nie mieli alternatywy dla korzystania z przewozów autobusowych, a podwyżki cen biletów tylko częściowo uderzały w kieszenie ich rodziców (bowiem 49% ceny nadal finansował skarb państwa). Przewoźnicy mogli zatem pozwolić sobie na podnoszenie cen biletów, gdyż im wyższe ceny biletów, tym większa dopłata, którą uzyskiwali. Jednak grupa, pod którą przewoźnicy profilowali swoją ofertę – czyli młodzież szkolna – od lat systematycznie się kurczy.

Uczniowie stanowią coraz mniejszą liczbę ludności, ale będąc coraz mniejszą liczbowo grupą pasażerów zwiększają swój udział w ich całkowitej liczbie (dwukrotny wzrost w ciągu dekady). Większość z nich po osiągnięciu pełnoletności zdobywa uprawnienia do prowadzenia samochodu osobowego nabywa go je w celu codziennego dojeżdżania do pracy. W ten sposób od lat komunikacja publiczna utraciła i nadal traci swoje znacznie przy dojazdach do pracy. Posiadanie samochodu na terenach wiejskich staje się w praktyce warunkiem uzyskania zatrudnienia – kandydaci nie posiadający dostępu do samochodu są odrzucani na etapie rekrutacji. Również wybór szkoły ponadgimnazjalnej/ponadpodstawowej warunkowany jest nie aspiracjami zawodowymi, lecz możliwością dojazdu. W wielu przypadkach uczniowie decydują się na zamieszkanie w internacie, mimo że odległość pomiędzy szkołą a domem nie przekracza 20-30 km.

Projekt nowelizacji – dwa kroki w tył

Około pół roku przed końcem obowiązywania obecnego systemu dopłat do biletów ulgowych, grupa senatorów PiS wniosła projekt nowelizacji ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Jego treść nie tylko odraczała o kolejny rok wejście w życie nowych przepisów o dopłatach do ulg, ale zawierała też szereg elementarnych błędów legislacyjnych. Przy okazji – przyznano przywileje ściśle określonej grupie przewoźników autobusowych. Projekt został wycofany, a sejmowa komisja rozpoczęła procedowanie nowego, który dotyczył tylko wydłużenia vacatio legis. Ówczesny podsekretarz stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa, Jerzy Szmit, zaprezentował jednocześnie założenia do nowelizacji ustawy o publicznym transporcie zbiorowym… które są identyczne z wycofanym projektem. Ostre reakcje ekspertów, samorządów oraz części przewoźników doprowadziły do powołania zespołu, który w teorii ma nadzorować prace ministerstwa w zakresie przygotowania nowego projektu. Jak łatwo się domyślić – postulaty zgłaszane przez członków zespołu zostają uwzględnione w bardzo niewielkim stopniu lub w ogóle.

Komunikacja pomiędzy ministerstwem i ekspertami urwała się w czerwcu 2017 roku, a trzy miesiące później stanowisko stracił Jerzy Szmit. Na początku 2018 roku zaprezentowany został nowy projekt zmian w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym. Nowelizacja zawiera elementy, nad którymi pracowano w 2017 roku oraz nowe, niekonsultowane wcześniej rozwiązania.

Zacznijmy od dobrych stron projektu. Gminy zyskują możliwość przekazania swoich zadań z zakresu organizacji transportu do powiatu. Znika także martwy przepis o konieczności posiadania rozkładu jazdy w formie papierowej w autobusach komunikacji miejskiej. Ponadto projektodawcy próbują wprowadzić minimalny standard obsługi komunikacyjnej określając go na poziomie przynajmniej jednego połączenia dziennie pomiędzy miastem wojewódzkim, a miastami powiatowymi w danym województwie oraz pomiędzy wszystkimi sąsiadującymi ze sobą miastami powiatowymi. Przepis prawny jest jednak na tyle źle skonstruowany, że nie tylko nie definiuje kto miałby być odpowiedzialny za zapewnienie tego standardu, ale też nieprawidłowo definiuje miasto wojewódzkie (jako siedzibę wojewody i sejmiku, podczas gdy istnieją w Polsce cztery miasta które nie spełniają tego warunku).

Niestety, zasadność wielu zaproponowanych rozwiązań budzi wiele wątpliwości. Co więcej, liczne błędy legislacyjne (niepoprawne definicje, niekonsekwencja w używaniu pojęć i inne) budzą poważne wątpliwości co do jakości zaproponowanej regulacji.. Autorzy projektu m.in. nie potrafią zdefiniować sytuacji, w której organizator uruchamia przewozy poza swoim terytorium (art.1. ust.5. lit.b projektu) i zrywają przy tej okazji z przyjętą w ustawie terminologią. Przyjęcie przepisu w tej postaci będzie wywoływać poważne błędy interpretacyjne, wynikające z lokalnej specyfiki, uwarunkowań geograficznych czy rozwiązań administracyjnych. Sformułowanie „sąsiedniej jednostki samorządu terytorialnego” uniemożliwi organizację wspólnego transportu zbiorowego między gminami, które nie posiadają wspólnej granicy administracyjnej. Projektodawcy nakazują też na przykład grupowanie linii komunikacyjnych w tzw. „pakiety” (art.1. ust.7), wskazując, że każdy z nich musi zawierać jedną linię o „niskim potoku pasażerskim” i jedną linię o „wysokim potoku pasażerskim”, nie definiując jednak co sformułowania „niski” i „wysoki” oznaczają.

Kolejna kategoria problematycznych przepisów, jaką możemy wyróżnić w projekcie, to zbędne obowiązki nakładane na samorządy. Oprócz konieczności zawarcia porozumienia w przypadku organizacji przewozów transgranicznych najważniejszy z nich to przymus przygotowania planu transportowego dla każdej gminy i powiatu. Zakres planu, jaki będzie musiał zostać uchwalony, został teoretycznie zredukowany. W praktyce jednak, aby rzetelnie przygotować ten dokument według wytycznych z nowelizacji każda z gmin będzie zmuszona do przeprowadzenia kosztownych badań podaży i popytu w celu określenia przewidywanej liczby pasażerów, która będzie korzystać z publicznego transportu zbiorowego. Wątpliwe jednak, żeby udało się tego dokonać w terminie przewidzianym w projekcie ustawy – nowe plany mają być uchwalone do 31 maja 2018 roku. Warto dodać, że brak uchwalonego planu transportowego nie stanowił dotąd żadnej przeszkody w organizacji przewozów, jednak według projektu nowelizacji bez uchwalonego planu nie będzie już możliwe zawarcie żadnej umowy na świadczenie publicznie dostępnych usług przewozowych! O ile w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość realizacji przewozów bez dopłat – wyłącznie na własny rachunek przewoźnika – to jeżeli wprowadzone zostaną przepisy projektowanej nowelizacji, to bez umowy z samorządem żaden przewoźnik nie będzie miał prawa wozić pasażerów na trasach zawierających się wewnątrz jednego województwa.

Ponadto, samorząd nie będzie mógł już zlecić wykonywania całości przewozów na swoim terytorium jednemu przewoźnikowi. Najpierw będzie musiał (wbrew przepisom ustawy Prawo zamówień publicznych) podzielić takie zamówienie na wspomniane wcześniej „pakiety”, a następnie dokonać wyboru najkorzystniejszej oferty. Co ważne, zobligowany będzie do stosowania przymusowego kryterium lokalizacji jego siedziby, wynoszącym 60% wagi w ocenie ofert (oferta przewoźnika, którego siedziba znajduje się w tym samym województwie co samorząd organizujący przewozy, będzie premiowana).Mimo wyraźnych uwag członków zespołu ds. opracowania projektu ustawy o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, że jest to sprzeczne z prawem unijnym, przepis ten został utrzymany.. Wyjątek pozwalający na zawarcie jednej umowy, zachodzi w sytuacji, kiedy urzędnicy skrupulatnie policzą postoje i przejechane kilometry przez obecnie funkcjonujących przewoźników i wykażą, że 80% przewozów wykonuje tylko jeden z nich. Jeżeli jednak samorząd będzie chciał wybierać operatora publicznego transportu zbiorowego w przetargu, to nie będzie mu wolno oceniać ofert na podstawie liczby i wieku autobusów oferenta.

Nowelizacja komplikuje również istniejący, skrajnie nieefektywny i niesprawiedliwy system dopłat do biletów ulgowych. Dopłaty do biletów ulgowych mieliby otrzymać przewoźnicy operujący w relacjach międzywojewódzkich, mimo że zdaniem autorów projektu takie przewozy „nie są tak istotne z punktu widzenia zapewnienia potrzeb komunikacyjnych obywateli”. Jednocześnie w tym samym dokumencie stwierdzono, że „istotnym problemem jest brak dostępności ulg ustawowych, które od 1 stycznia 2016 r. miały być stosowane wyłącznie w przewozach użyteczności publicznej”. Sama wypłata dopłat do biletów ulgowych będzie przebiegać w bardziej skomplikowany sposób niż obecnie – przewoźnik wystąpi do właściwego organizatora (czyli samorządu) o wypłatę dofinansowania, na które samorząd lokalny środki uzyska od właściwego samorządu województwa, który to z kolei będzie otrzymywał te środki z dotacji z budżetu państwa. Żeby jeszcze bardziej skomplikować sytuację, ministerialni urzędnicy uznali, że dotacje do biletów ulgowych nie będą wypłacane do biletów zintegrowanych (tj. obowiązujących także w komunikacji miejskiej).

Jakość procedowanej ustawy w pełnej krasie pokazuje jej uzasadnienie. W ocenie skutków regulacji (OSR) autorzy w sposób nietrafiony (wyrwany z kontekstu) oparli swoje tezy o fragmenty książki „Publiczny transport zbiorowy poza miejskimi obszarami funkcjonalnymi”.

Niestarannie przygotowana ocena skutków regulacji nie przewiduje wywarcia wpływu na rynek pracy, rozwój regionalny, rodziny, przedsiębiorców oraz budżet państwa. Nie przewidziano również żadnej ewaluacji ex-post, co oznacza, że projektowana ustawa ma utrzymać bieżący stan, w którym co roku z budżetu państwa jest bezrefleksyjnie wydawane kilkaset milionów złotych.

Zważając na zaproponowane w ustawie, zupełnie nierealne terminy implementacji poszczególnych przepisów oraz kardynalne błędy legislacyjne dalsze procedowanie ministerialnego projektu nie ma żadnego sensu. Sam sposób rozpoczęcia konsultacji publicznych oraz formuła ich prowadzenia również zostawiają wiele do życzenia. Brak spotkań konsultacyjnych zorganizowanych w różnych częściach Polski, skierowanie pisma konsultacyjnego do wybranych podmiotów oraz nieokreślenie terminu odpowiedzi w przypadku innych, niezaproszonych do debaty organizacji budzi wiele zastrzeżeń. Wytłumaczeniem tego może być chęć Ministerstwa do jak najszybszego zakończenia prac. W tym przypadku okazało się to zgubne.

Proponowane rozwiązania nie dość, że nie wypracowują rozsądnych rozwiązań bieżących problemów, to jeszcze kreują nowe. Dlatego też postulujemy zakończenie prac nad tym dokumentem oraz skupienie się na cząstkowych zmianach możliwych do wprowadzenia w stosunkowo krótkim czasie. Zespół ds. transportu Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego w najbliższym czasie przedstawi pomysły, które niewielkim kosztem pozwoliłyby na odbicie od dna publicznego transportu publicznego.

Dwa lata temu ze strony ówczesnego Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa usłyszeliśmy deklaracje o chęci budowy zrównoważonego transportu, którego celem będzie zagwarantowanie równego dostępu do usług przewozowych zarówno mieszkańcom dużych aglomeracji, jak i najmniejszych gmin oraz miasteczek. Niestety, powierzchowne podejście do problematyki publicznego transportu zbiorowego oraz próba rozwiązywania problemów bez odpowiednich analiz i odłożonego w czasie terminu implementacji przepisów doprowadzą do jeszcze większej degradacji przewozów autobusowych. Koszt tego poniosą mieszkańcy, którzy zostaną pozbawienie minimalnej oferty przewozowej oraz rodzima gospodarka, która będzie zmagać się z jeszcze większą liczbą samochodów. Stają się one jedynym środkiem lokomocji umożliwiającym setkom tysięcy, jeśli nie milionom Polaków dotarcie do pracy lub szkoły.

Tekst powstał w ramach opracowywania stanowiska Klubu Jagiellońskiego w konsultacjach publicznych nowelizacji ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.