W Ministerstwie infrastruktury przygotowano dziewiąty już projekt nowelizacji ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, czyli przepisów, które mają być zmienione już od kilku lat, ale urzędnicy i politycy nie są w stanie tego zrobić. Zawiłości noweli tłumaczy ekspert transportowy Marcin Gromadzki.
Skupimy się na nowościach wprowadzanych przez projekt dziewiąty, opublikowany 9 listopada 2018 r. i postaram się nie powielać zasadniczo tez z uzasadnienia ustawy.
Komunikacja miejska
Zacznę od przywołania nowej definicji komunikacji miejskiej: „komunikacja miejska – przewozy pasażerskie wykonywane wyłącznie w granicach miasta na prawach powiatu lub gminy o statusie miasta oraz gminne lub powiatowe przewozy pasażerskie wykonywane odpowiednio w granicach gminy o statusie miasta lub miasta na prawach powiatu oraz miast i gmin powiązanych z nimi komunikacyjnie, jeżeli zostało zawarte porozumienie międzygminne dotyczące powierzenia zadań z zakresu publicznego transportu zbiorowego lub gminy te należą do związku międzygminnego lub związku powiatowo-gminnego mających za zadanie realizację publicznego transportu zbiorowego, a także metropolitalne przewozy pasażerskie”.
Jest to definicja zaczerpnięta z projektu siódmego (lutowego), niebudząca większych kontrowersji. Jej skutkiem jest zaliczenie do komunikacji miejskiej, czyli wyłączenie z refundacji ulg ustawowych z budżetu państwa, przewozów organizowanych przez związki powiatowo-gminne, gdy obejmują one gminę o statusie miasta. Z drugiej strony, komunikacją miejską nie będą już formalnie przewozy organizowane przez gminy miejsko-wiejskie – z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy (refundacja jako korzyść, ale także fiskalizacja, inne wyposażenie pojazdów, itp.).
Definicja ta jest w pełni zgodna z oczekiwaniami środowiska komunikacji miejskiej, reprezentowanego przez Izbę Gospodarczą Komunikacji Miejskiej – tu jest zatem dobrze.
W słowniczku pojawia się nowa definicja zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym (art. 4 ust. 1 pkt 30). Jest nim decyzja administracyjna wydana przez określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniająca przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego.
W stosunku do poprzednich wersji, art. 5a, definiujący zadania publicznego transportu zbiorowego, został rozbudowany o pkt. 3 (zastąpiono też błędne „i” słowem „lub” w pkt. 1) i brzmi obecnie następująco:
„Art. 5a. Publiczny transport zbiorowy zapewnia co najmniej:
1) połączenia pomiędzy miastem stanowiącym siedzibę wojewody lub sejmiku województwa a miejscowościami stanowiącymi siedziby władz powiatów wchodzących w skład danego województwa;
2) połączenia pomiędzy miejscowościami stanowiącymi siedziby władz powiatów wchodzących w skład danego województwa;
3) połączenia pomiędzy miejscowościami stanowiącymi siedziby władz gminy wchodzących w skład danego powiatu a miejscowością stanowiącą siedzibę władz tego powiatu”.
Jest to istotna zmiana na plus – zobowiązanie do tworzenia znacznie bardziej rozbudowanej sieci komunikacyjnej.
Plany transportowe
Zmieniony art. 9 zobowiązuje jednostki samorządu terytorialnego do opracowania planu transportowego. W odniesieniu do gminy lub związku międzygminnego zniknął w tym zakresie próg demograficzny, natomiast pojawiło się zastrzeżenie, że sporządzenie planu jest wymogiem, jeżeli dana jednostka podejmuje się organizacji linii albo sieci lub przyjmuje taką organizacje wskutek powierzenia przez inną gminę i gdy dotyczy to komunikacji miejskiej. Organizacja innych przewozów nie wymaga zatem opracowania planu.
Powiaty, związki powiatów i związki powiatowo-gminne projekt zwalnia z obowiązku opracowania planu. Zadanie opracowania planu w zakresie linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych (nie jest to napisane wprost, ale zapewne poza komunikacją miejską), powiatowych, powiatowo-gminnych i wojewódzkich przewozach pasażerskich, przechodzi na szczebel województwa samorządowego. I to już jest nie lada wyzwanie.
Nowy ust. 2a w art. 9 zobowiązuje organizatorów szczebli od gminnego do związku powiatowo-gminnego do określenia potrzeb komunikacyjnych – poprzez wyznaczenie linii komunikacyjnych i częstotliwości obsługi połączeń komunikacyjnych – z wyłączeniem komunikacji miejskiej – i z uwzględnieniem określenia modelu obsługi komunikacyjnej, poprzez wskazanie:
– linii komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej lub obszarów, na których będą realizowane przewozy o charakterze użyteczności publicznej,
– linii komunikacyjnych, na których mogą być realizowane przewozy na podstawie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym,
przy czym udział procentowy linii komunikacyjnych przeznaczonych do obsługi w ramach przewozów o charakterze użyteczności publicznej, musi wynieść co najmniej 70% wszystkich połączeń komunikacyjnych realizowanych na obszarze właściwości organizatora.
Zatem, przewozy komercyjne nie będą mogły przekroczyć progu 30% wszystkich przewozów na obszarze danego organizatora, a wszystkie linie – także komercyjne – muszą być ujmowane w dokumentach („określeniu potrzeb”) sporządzanych przez samorządy i przyjmowanych uchwałą właściwego organu.
Zgodnie z tą konstrukcją, poza komunikacją miejską, żadna linia – zarówno użyteczności publicznej, jak i komercyjna – nie będzie mogła funkcjonować bez uchwały właściwego organu samorządu.
Uchwały określające potrzeby transportowe poszczególni organizatorzy niższego szczebla przekazują marszałkowi województwa, który ujmuje je w swoim planie transportowym.
Co ciekawe, plany transportowe opracowywane przez zarząd związku metropolitalnego, wójta, burmistrza, prezydenta miasta i zarząd związku międzygminnego – dotyczące komunikacji miejskiej – muszą uwzględniać plan transportowy opracowany przez marszałka województwa. Odczytywać to należy chyba w taki sposób, że planowane przez samorządy niższego szczebla połączenia komunikacji miejskiej, powinny mieć charakter komplementarny do połączeń w planie transportowym marszałka (np. kolejowych), a nie substytucyjny, czyli nie powinny z nimi konkurować.
Dzisiejsza praktyka, zwłaszcza w aglomeracjach, jest jednak zgoła odmienna. Brak integracji zarządzania komunikacja miejską i regionalnymi przewozami kolejowymi, odmienność ulg ustawowych i różne ich wymiary, skutkują przeważnie substytucją komunikacji miejskiej wobec przewozów kolejowych, a nie komplementarnością. W obecnych uwarunkowaniach niełatwo będzie to zmienić bez szkody dla pasażerów, zwłaszcza w kontekście wyłączenia z refundacji ulg wszelkich biletów refundowanych, o czym szerzej dalej.
Plan transportowy – w części dotyczącej transportu drogowego – ma między innymi:
a) przedstawiać diagnozę skuteczności aktualnego modelu organizacji funkcjonowania transportu na danym obszarze z uwzględnieniem:
– przebiegu dotychczasowych linii komunikacyjnych,
– wskazania obszarów na których nie funkcjonuje publiczny transport zbiorowy,
– przewozów szkolnych nie stanowiących publicznego transportu zbiorowego wraz z kosztami,
b) określać model organizacji przewozów (o czym było już wcześniej);
c) określać standard dostępności komunikacyjnej linii komunikacyjnych, sieci komunikacyjnej lub obszarów objętych planem transportowym na których będą realizowane przewozy o charakterze użyteczności publicznej – w szczególności przebieg linii komunikacyjnych, minimalny odstęp czasowy między poszczególnymi kursami,
d) określać standard obsługi linii komunikacyjnych – w szczególności dotyczący taboru, zasad oznaczania poszczególnych linii komunikacyjnych, stosowania zintegrowanego systemu taryfowego.
Wśród nowych przepisów znalazł się też bardzo konkretny zapis w art. 12 ust. 7:
„Jeżeli w miejscowości położonej na obszarze właściwości organizatora nie zatrzymuje się środek transportu realizujący publiczny transport zbiorowy, zapewnienie dowozu dzieci o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, jest realizowane w ramach przewozów stanowiących publiczny transport zbiorowy.”
Zapis ten ma kardynalne znaczenie i jest fenomenalny. Jeżeli nie ma kursów publicznego transportu zbiorowego, samorządowi nie wolno organizować przewozów zamkniętych. Koniec – kropka. Proste i skuteczne.
Bez przetargów na jedną linię?
W art. 15, precyzującym zadania organizatora, dodano obowiązek analizowania stopnia wykorzystania ekologicznych środków transportu w publicznym transporcie zbiorowym, nie precyzując jednak, cóż to znaczy (w innych aktach prawnych są np. definicje autobusów zero- i niskoemisyjnych – szkoda, że nie zachowano tu spójności).
Bardzo sensownym ułatwieniem dla organizatorów jest ograniczenie obowiązku publikowania ogłoszenia informacyjnego o zamiarze zawarcia umowy – gdy ma ona dotyczyć świadczenia usług przewozowych w wymiarze mniejszym niż 50 000 wozokilometrów rocznie – wyłącznie do stron BIP jednostki.
Nowa treść art. 24 ust. 1 wiąże zakres umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego z koniecznością ujęcia tego faktu w planie transportowym obowiązującym na obszarze właściwości danego organizatora.
Inaczej mówiąc – gdy organizator (dotyczy to także komunikacji miejskiej) ma zamiar zawrzeć umowę na obsługę jednej linii, wielu linii, sieci albo wybranego obszaru, to musi ten fakt odpowiednio przewidzieć i ująć w planie transportowym. Zapis ten w zasadzie pogrzebie praktykę przetargów niektórych organizatorów na pojedyncze zadania lub linie – nastąpi konsolidacja rynku (stracą na tym mniejsi, lokalni operatorzy).
Maksymalna długość umowy przewozowej w transporcie drogowym wyniesie 8 lat, z wyłączeniem komunikacji miejskiej, w której zaplanowano 10 lat. Wydaje się to rozsądne i zgodne z oczekiwaniami zarówno przedsiębiorstw, jak i samorządów.
Zmiana art. 28 likwiduje uciążliwość, jaką było określanie rodzaju i liczby środków transportu w zaświadczeniu, a w komunikacji miejskiej upraszcza też określanie zasięgu przewozów, aczkolwiek przy założeniu, że w nowym zapisie: „określenie przebiegu sieci komunikacyjnej na której będzie wykonywany przewóz” słowo „przebiegu” jest omyłką pisarską.
Przewoźnicy muszą pilnować standardów
W projekcie nowelizacji zachowany został art. 30, umożliwiający wykonywanie przewozów komercyjnych. Ale pojawił się cały nowy Oddział 3a ustawy, poświęcony zezwoleniu na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.
Zgodnie z art. 38a ust 1, w transporcie drogowym przewóz osób w zakresie publicznego transportu zbiorowego niebędący przewozem o charakterze użyteczności publicznej może być wykonywany wyłącznie na liniach określonych w planie transportowym, z wyłączeniem przewozów międzywojewódzkich. Prawo do wykonywania przewozów komercyjnych musi być więc nadane odpowiednią uchwałą samorządu („określenie potrzeb”) szczebla od gminy do związku powiatowo-gminnego i następnie zaimplementowane do wojewódzkiego planu transportowego. Swoboda wykonywania przewozów komercyjnych pozostawiona została tylko w relacjach międzywojewódzkich.
Bardzo silną sankcją jest art. 38g, w myśl którego organizator odmawia (nie: „może odmówić”, lecz kategorycznie: „odmawia”) udzielenia lub zmiany zezwolenia, między innymi w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:
1) wnioskodawca nie spełnia ustalonych w planie transportowym standardów obsługi linii komunikacyjnych,
2) wniosek o wydanie zezwolenia dotyczy linii, która nie została wskazana w planie transportowym jako linia na której mogą być realizowane przewozy na podstawie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, z wyłączeniem przewozów międzywojewódzkich.
Cios we wspólne bilety
W kwestii mechanizmu finansowania przewozów zmienia się de facto niewiele. Z refundacji ulg ustawowych z budżetu państwa nadal wyłączona zostaje komunikacja miejska, zaś rozliczenia z tytułu refundacji ulg pomiędzy operatorami, przewoźnikami komercyjnymi i budżetem, nadal prowadzić będą urzędy marszałkowskie.
Wprost stwierdzono, że prawo do refundacji ulg, oprócz przewoźnika, otrzyma też operator (oczywiście inny niż komunikacji miejskiej).
Pojawiał się też ciekawy zapis w art. 56 ust. 10, mówiący o tym, że ceny biletów, od których jest udzielana ulga i wyliczana wielkość dofinansowania z budżetu państwa, nie powinny być określone w wysokości nieproporcjonalnej do kosztów ponoszonych przez przewoźnika lub operatora publicznego transportu zbiorowego.
Bieżący projekt utrzymuje zaproponowane już wcześniej bardzo wysokie kary finansowe za oszustwa operatorów i przewoźników przy sprzedaży biletów ulgowych i rozliczaniu ulg. Potężną karą jest również wstrzymanie wypłaty dofinansowania aż na 3 lata – to powinno ukrócić wszelkie malwersacje w tym zakresie.
Projekt przedłuża ważność zezwoleń do 31 grudnia 2021 r. i wprowadza nowe zasady organizacji rynku od 1 stycznia 2022 r.
Przepisy zmieniające ustawę z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego wyłączają obowiązywanie tej ustawy (czyli refundację ulg z budżetu państwa) w sytuacji „osób odbywających podróż na podstawie biletów obowiązujących również w komunikacji miejskiej”. Niestety, jest to cios we wszelkiego rodzaju biletu zintegrowane. Co gorsza, jeśli zapis ten zestawi się z koniecznością uwzględniania przez samorządy organizujące komunikację miejską postanowień wojewódzkich planów transportowych w zakresie kształtu sieci linii, to pojawia się obraz przeniesienia całości kosztów dofinansowania biletów integrujących transport miejski i kolej regionalną na samorządy gminne. Jest to silna i niepotrzebna bariera integracji.
O ile termin wejścia w życie nowych zasad organizacji rynku można uznać za dość odległy, to już co najmniej za mało realny należy uznać termin określenia potrzeb komunikacyjnych przez samorządy – w formie uchwał rad – wyznaczony na 30 czerwca 2019 r. Analogicznego terminu sporządzenia planów transportowych dla komunikacji miejskiej w projekcie nie znalazłem.
Samorządy województw mają na swoje plany transportowe czas do 30 czerwca 2020 r. W planach tych muszą uwzględnić kształt sieci komunikacyjnej w dniu 1 czerwca 2019 r.
Projekt, którego nie trzeba się bać?
Generalnie, dziewiąty projekt nowelizacji jest w ostatnim czasie pierwszym, który nie straszy nierealnymi terminami realizacji poszczególnych postanowień.
Zawarta w nim wizja funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego opiera się na definiowaniu siatki połączeń – zarówno komercyjnych, jak i użyteczności publicznej – przez jej organizatora i umieszczaniu tej siatki w planie transportowym marszałka województwa. Nowelizacja istotnie ograniczona liczbę organizatorów publicznego transportu zbiorowego, zobowiązanych do opracowania planu transportowego.
Gminy i związki międzygminne będą zobowiązane do opracowania planu transportowego dotyczącego komunikacji miejskiej, jeżeli podejmą decyzję o jej organizacji. Plany transportowe w zakresie gminnych, powiatowych, powiatowo-gminnych i wojewódzkich przewozów pasażerskich staną się zaś obowiązkami marszałków województw.
W uzasadnieniu ustawy można przeczytać, że „zmiany w zakresie funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego wprowadzono z uwagi na ważny interes publiczny wynikający z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, którego nieodłączną częścią jest prawo obywateli do przemieszczania się i podróży w ramach zorganizowanego przez Państwo systemu transportu zbiorowego”.
To tłumaczy, dlaczego projekt nadaje tak duże uprawnienia samorządom, ograniczając rolę przewoźników komercyjnych, ale jednocześnie czyni to nie w aż tak dużym stopniu, jak projekty poprzednie. Wprowadzona zmiana czyni w mojej ocenie obecny projekt – oczywiście po niezbędnym dopracowaniu szczegółów – realnym do wprowadzenia w życie. Nie są już konieczne zmiany fundamentalne.
Zapisz się do newslettera:
